Постанова № 64889737, 21.02.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/20832/14 Головуючий у 1-й інстанції: Кузьменко В.А.

Суддя-доповідач: Пилипенко О.Є.

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 лютого 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б., Межевича М.В.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

за участю представників:

позивача - Шевченка О.П., Травянка О.І.,

відповідача - Коляденка В.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Європолекс» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2014 року позивач - Товариство з обмеженою відповідальністю «Європолекс», звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просить:

визнати дії дозвільного органу Київської міської державної адміністрації та Департаменту містобудування та архітектури пов'язані з розглядом та фактичною відмовою позивачу, щодо надання містобудівних умов та обмежень реконструкції з дворовою прибудовою та підземним механізованим багаторівневим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вул. Хрещатик, 16 у м. Києві протизаконними;

зобов'язати дозвільний орган Київської міської державної адміністрації департаменту містобудування та архітектури видати позивачу містобудівні умови та обмеження для здійснення реконструкції з дворовою прибудовою та підземним механізованим багаторівневим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вул. Хрещатик, 16 у м. Києві.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду 14 травня 2015 року, в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 листопада 2015 року №К/800/24095/15 судові рішення у справі скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 червня 2016 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано дії Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо неналежного розгляду заяв позивача щодо надання містобудівних умов та обмежень протиправними. Зобов'язано Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видати Товариству з обмеженою відповідальністю "Європолекс" містобудівні умови та обмеження для здійснення реконструкції з дворовою прибудовою та підземним механізованим багаторівневим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вул. Хрещатик, 16 у м. Києві. В іншій частині адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити частково, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 червня 2016 року - скасувати в частині, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Згідно зі ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове якщо встановить, що судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні; будь-яких інших підстав чинним законодавством не передбачено. Проте, позивачем подано до відповідача відповідні заяви та визначений перелік доданих до неї документів, а також надано містобудівний розрахунок, розроблено та затверджено історико-містобудівне обґрунтування.

Крім того суд дійшов висновку, що зі змісту листів-відповідей Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вбачається, що вони не є рішенням спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у їх наданні. Відповідачем пропущено строки розгляду заяви позивача, встановленого Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності",

З огляду на викладене, суд дійшов висновку про протиправність дій відповідача в частині неналежного розгляду заяв позивача про надання містобудівних умов та обмежень. Зазначив, що відповідачем не наведено обставин, які б могли стати підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, а саме, не надано доказів невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, відповідно суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для відмови позивачу в отриманні містобудівних умов та обмежень, а втручання у даному випадку у дискреційні повноваження відповідача, як суб'єкта владних повноважень, є виправданим.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції частково, з огляду на наступне.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, що Об'єднання профспілок, організацій профспілок у м. Києві "Київська міська рада профспілок" є власником Будинку профспілок у м. Києві по вул. Хрещатик, 16.

В січні 2012 року власником прийнято рішення про укладення інвестиційного договору "добудови будівлі по вул. Хрещатик, 16" та доручено Господарському управлінню Київської міської ради профспілок підписати відповідний інвестиційний договір.

Згідно з укладеним між Господарським управлінням Київської міської ради профспілок та Товариством інвестиційним договором від 3 лютого 2012 року № 9 об'єкт інвестування представляє собою реконструйований 7 (сьомий) поверх та надбудовані два поверхи над адміністративною будівлею прибудований, надбудований та введений в експлуатацію багатофункціональний офісно-комерційний комплекс з закладами громадського харчування, паркінгом, що розташований за адресою: м. Київ, вул. Хрещатик, 16.

ТОВ "Європолекс" звернулось до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із заявами від 08 червня 2012 року та від 18 квітня 2013 року, у яких просило видати містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки для реконструкції адміністративного будинку Київської міської ради профспілок з влаштуванням підземного багаторівневого механізованого паркінгу.

До вказаних заяв позивач додав наступні документи: нотаріально завірену копію договору оренди земельної ділянки; нотаріально завірену копію свідоцтва на право власності на нежитловий будинок; копію інвестиційного договору; ситуаційний план-схему розташування об'єкту реконструкції; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; черговий кадастровий план; фото фіксацію земельної ділянки; містобудівний розрахунок з ТЕП; відомості про державну реєстрацію; кадастрову довідку з містобудівного кадастру; містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

За результатами розгляду вказаних заяв та доданих до них документів Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) листами від 22 червня 2012 року та від 13 травня 2013 року повідомлено про необхідність доопрацювання містобудівного розрахунку в частині об'ємно-просторових та архітектурно-планувальних рішень, а саме - композиційної ув'язки запланованого об'єкту з існуючою суміжною забудовою та комплексного вирішення забудови та благоустрою кварталу, та зазначено, що Київмістобудування повернеться до розгляду порушеного питання, у встановленому порядку, після надання відповідних документів та доопрацьованих матеріалів, оформлених належним чином.

02 лютого 2015 року ТОВ "Європолекс" повторно звернулось із заявою №01104-000166481-069 про отримання містобудівних умов та обмежень, однак листом від 12 лютого 2015 року №73/15/12-3/27-15 йому повторно повідомлено необхідність виконання в повній мірі вимог та рекомендацій, викладених в попередніх листах.

Крім того, рекомендації щодо доопрацювання документів надавалась і листом від 27 вересня 2013 року № 17346/0/12-3/27-13.

Вважаючи, що відповідач протиправно відмовляє у видачі містобудівних умов, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.

Обговорюючи правомірність вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до частини п'ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Частиною першою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зокрема встановлено, що основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.

Згідно частин третьої-п'ятої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року №109 (далі - Порядок).

Згідно пункту 2.1 Порядку містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Пунктом 2.2 Порядку передбачено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

У відповідності до пункту 2.4 Порядку підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у видачі містобудівних умов та обмежень або внесення змін до них з відповідним обґрунтуванням надається уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, визначений пунктом 2.1 цього розділу.

Виходячи з наведених норм містобудівного законодавства вбачається, що відповідач протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви має прийняти рішення про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у їх наданні.

При цьому, як правильно встановлено судом першої інстанції, підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні; будь-яких інших підстав чинним законодавством не передбачено.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується із судом першої інстанції, що зі змісту листів-відповідей Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вбачається, що вони не є рішенням спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у їх наданні.

Оцінюючи доводи апелянта про те, що ані Порядком, ані Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», ані іншим нормативно-правовим актом не затверджено форми рішення про відмову у наданні містобудівних умов і обмежень, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Дійсно приписами Порядку не встановлено форму відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, проте і листи відповідача не можна розцінювати як рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень. На переконання суду вони носять рекомендаційних характер щодо наявних, на думку Департаменту, недоліків поданих позивачем матеріалів, оскільки у наведених листах наголошено, що Департамент повернеться до вирішення поставлених питань після усунення вказаних недоліків для прийняття остаточного рішення (наприклад лист від 08 червня 2012 року № 01010-33088-006).

Також, як правильно встановлено судом першої інстанції, відповідачем порушено строки розгляду заяви позивача, встановленого Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки відповідь на заяву від 18 квітня 2013 року надана лише 13 травня 2013 року. При цьому, колегія суддів апеляційної інстанції наголошує, що містобудівні умови та обмеження або рішення про відмову у їх видачі на час розгляду справи судом, в порушення приписів Порядку, так і не видані позивачу.

З огляду на викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про протиправність дій відповідача в частині неналежного розгляду заяв позивача про надання містобудівних умов та обмежень.

Водночас є передчасним висновком суду першої інстанції щодо необхідності зобов'язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження для здійснення реконструкції з дворовою прибудовою та підземним механізованим багаторівневим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вул. Хрещатик, 16 у м. Києві.

Зокрема, як встановлено судом, з метою отримання містобудівних умов та обмежень позивачем подано до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відповідні заяви та зазначений вище перелік доданих до неї документів.

Так, у своїх листах щодо неможливості видати містобудівні умови та обмеження, відповідач вказує, зокрема, на порушення вимог ДБН Б.2.2-2-2008, відповідно до яких в зонах охорони пам'яток запроваджуються режим, що має сприяти збереженню як самих пам'яток, так і їх містобудівного та композиційного значення.

Проте, судом встановлено, що Міністерство культури України 16 квітня 2013 року за №934/10/61-13 погодило для врахування при розробленні проектної документації, розроблене Науково-дослідним інститутом досліджень, історико-містобудівне обґрунтування щодо можливості реконструкції з дворовою прибудовою та підземним багаторівневим механізованим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вулиці Хрещатик 16 в Шевченківському районі м. Києва.

Враховуючи зазначене погодження суд вважає, що є безпідставними, також, і доводи відповідача про те, що оскільки земельна ділянка по вул. Хрещатик, 16 в м. Києві відноситься до охоронної (буферної) зони об'єкта всесвітньої спадщини, то наміри забудовника не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Не заслуговують на увагу доводи відповідача, викладені в листі №43030 від 26 грудня 2013 року, щодо необхідності доопрацювати ТОВ "Європолекс" містобудівний розрахунок в частині об'ємно-просторових та архітектурно-планувальних рішень, оскільки при поданні заяви від 18 квітня 2013 року, позивачем надано такий містобудівний розрахунок, і розроблено та затверджено історико-містобудівне обґрунтування.

Відповідач, обґрунтовуючи свою апеляційну скаргу, посилається на рішення Київської міської ради від 22 січня 2015 року №24/889, яким введено тимчасову заборону (мораторій) на будівництво та продаж земельних ділянок для містобудівних потреб (нове будівництво).

Проте, суд апеляційної інстанції звертає увагу по-перше на те, що вказане рішення прийнято вже після того, як було укладено інвестиційний договір від 3 лютого 2012 року №9, розроблено проектну документацію на реконструкцію з дворовою прибудовою та підземним багаторівневим механізованим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вулиці Хрещатик 16 в Шевченківському районі м. Києва, отримано погодження такої реконструкції Міністерства культури України 16 квітня 2013 року за №934/10/61-13, та ТОВ «Європолекс» звернувся до відповідача із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень. По-друге, відповідно до наведених матеріалів позивач має намір здійснити реконструкцію вказаного об'єкту, що не передбачає здійснення нового будівництва, а отже не підпадає під встановлений рішенням Київської міської ради від 22 січня 2015 року №24/889 мораторій.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, про відсутність правових підстав для відмови позивачу в отриманні містобудівних умов та обмежень, оскільки відповідачем не наведено обставин, які б могли стати підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, не надано доказів невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тощо. Проте, задоволення позовної вимоги шляхом зобов'язання видати позивачу містобудівні умови та обмеження для здійснення реконструкції з дворовою прибудовою та підземним механізованим багаторівневим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вул. Хрещатик, 16 у м. Києві є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Зокрема, як випливає зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

За змістом п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі належать до виключної компетенції відповідача.

Тобто, в даному випадку відповідачу надано можливість обирати з кількох юридично допустимих рішень щодо надання містобудівних умов та обмежень або прийнятті рішення про відмову, що є дискреційними повноваженнями останнього. Відтак, суд першої інстанції не правильно застосував норми права щодо визначення дискреційних повноважень відповідача, у зв'язку з чим дійшов помилкового висновку про можливість задоволення цієї позовної вимоги в заявленому обсязі.

Оскільки, відповідачем не було прийнято жодного із передбачених Порядком рішень, з метою повного захисту законних прав та інтересів позивача, суд апеляційної інстанції вважає, що в цій частині позовну вимогу слід задовольнити частково, шляхом зобов'язання відповідача розглянути заяву ТОВ «Європолекс» про видачу містобудівних умов та обмежень, з урахуванням висновків суду.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було правильно встановлено, фактичні обставини, що мали значення для справи, правильно застосовано норми матеріального права, проте в частині задоволення позовних вимог щодо зобов'язання видати містобудівні умови та обмеження, порушено норми процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити частково, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 червня 2016 року - скасувати в частині.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 202, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 червня 2016 року - скасувати в частині зобов'язання Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видати Товариству з обмеженою відповідальністю "Європолекс" містобудівні умови та обмеження для здійснення реконструкції з дворовою прибудовою та підземним механізованим багаторівневим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вул. Хрещатик, 16 у м. Києві.

Ухвалити в цій частині нову постанову, якою зобов'язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Європолекс" про видачу містобудівних умов та обмежень для здійснення реконструкції з дворовою прибудовою та підземним механізованим багаторівневим паркінгом адміністративного будинку Київської міської ради профспілок по вул. Хрещатик, 16 у м. Києві, у порядку та строки встановлені чинним законодавством, з урахуванням висновків суду наведених в мотивувальній частині.

В решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 червня 2016 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: Я.Б.Глущенко

М.В.Межевич

Дата виготовлення та підписання повного тексту рішення - 21.02.2017.

Головуючий суддя Пилипенко О.Є.

Судді: Межевич М.В.

Глущенко Я.Б.