Ухвала суду № 64762345, 09.02.2017, Вінницький апеляційний адміністративний суд

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/1607/16-а

Головуючий у 1-й інстанції: Альчук М.П.

Суддя-доповідач: Мельник-Томенко Ж. М.

09 лютого 2017 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мельник-Томенко Ж. М.

суддів: Ватаманюка Р.В. Ватаманюка Р.В. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Томашук А.В.,

позивача - ОСОБА_2

представник позивача - ОСОБА_3, представник на підставі довіреності

представника відповідача - Бойко А.М., представник на підставі довіреності

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2016 року ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування рішень.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 31.10.2016 року позов задоволено, а саме: визнано протиправним та скасовано рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, оформлене протоколом № 6 від 26.05.2016 року, в частині внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 № НОМЕР_1 від 12.04.2013 року; визнати протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 166 від 10.06.2016 року в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 № НОМЕР_1 від 12.04.2013 року.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що підставою винесення подання Кваліфікаційною комісією про скасування кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 слугувало встановлення факту грубого порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, що підтверджується висновком державної експертизи землевпорядної документації.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги викладені в апеляційній скарзі та просив їх задовольнити.

Позивач та його представник заперечували проти задоволення апеляційної скарги.

Заслухавши, суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши доводи апеляційної скарги за наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, позивач ОСОБА_2 працює на посаді інженера-землевпорядника публічного акціонерного товариства "Науково-виробнича компанія "Світязь" на підставі кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника № НОМЕР_1 від 12.04.2013 року.

18.05.2016 року Держгеокадастр звернувся з листом № 32-28-0.23-8400/2-16 до Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому надав на розгляд інформацію щодо порушення нормативно-правових актів інженерами-землевпорядниками у кількості 24 осіб, серед яких зазначено позивача ОСОБА_2

Розглянувши вказаний лист, Кваліфікаційною комісією прийнято рішення, оформлене протоколом №6 від 26.05.2016 року щодо внесення подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів, зокрема інженера-землевпорядника ОСОБА_2, а 27.05.2016 року Кваліфікаційною комісією прийнято подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, зокрема ОСОБА_2 та направлено до Держгеокадастру для прийняття відповідного рішення.

Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру 10.06.2016 року на підставі подання Кваліфікаційної комісії від 27.05.2016 року прийнято наказ № 166 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", яким анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_2 від 12.04.2013 року № НОМЕР_1.

Листом Держгеокадастру України № 31-28-0.23-10392/2-16 від 17.06.2016 року позивача повідомлено про те, що наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 10.06.2016 року № 166 "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів", кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_2 від 12.04.2013 року № НОМЕР_1 анульовано на підставі ч. 9 ст. 66, ч. 3 ст. 68 Закону України "Про землеустрій" та подання Кваліфікаційної комісії від 27.05.2016 року № 16/248.

Не погоджуючись з рішенням Кваліфікаційної комісії, оформленим протоколом № 6 від 26.05.2016 року в частині внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_3 та наказом № 166 від 10.06.2016 року "Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів" в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника, позивач звернулась до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначив, що суб'єктами владних повноважень не виконано свого обов'язку щодо повноти доказування правомірності прийнятих рішень, у зв'язку з чим з наданих матеріалів справи неможливо встановити які саме порушення вимог законодавства про землеустрій ОСОБА_2 стали підставою для анулювання її кваліфікаційного свідоцтва інженера-землевпорядника, а тому рішення Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, оформлене протоколом № 6 від 26.05.2016 року в частині внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_2 № НОМЕР_1 від 12.04.2013 року є протиправним та підлягає скасуванню.

Також, суд зазначив, що підлягає скасуванню наказ Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 10.06.2016 року № 166 "Про анулювання сертифікатів", оскільки підставою для його прийняття стало подання Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, прийняте на підставі протоколу № 6 від 26.05.2016 року.

Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції враховуючи наступні обставини.

Відповідно до статті 60 Закону України «Про землеустрій» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

Відповідно до статті 61-1 Закону України «Про землеустрій» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов'язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Стаття 68 Закону України «Про землеустрій» визначає відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою.

Зокрема, особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Основні засади роботи Кваліфікаційної комісії визначено Порядком роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 28.01.2016 № 11, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 лютого 2016 р. за № 265/28395 (далі - Порядок).

Відповідно до пункту 5 розділу І Порядку до повноважень Кваліфікаційної комісії належать, розгляд заяв, документів та матеріалів, що надійшли до Кваліфікаційної комісії, прийняття рішень про допуск осіб, що подали зазначені документи, до складання кваліфікаційного іспиту; організація і проведення кваліфікаційних іспитів фізичних осіб, які бажають отримати кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста; встановлення вимог до програм підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; здійснення контролю за якістю професійної підготовки сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; затвердження переліку питань до кваліфікаційних іспитів та в разі потреби внесення змін до зазначеного переліку; прийняття рішень про видачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста, їх дублікатів; розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю); прийняття рішень про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста у випадках, визначених законом; у разі потреби звернення до відповідних уповноважених органів з метою вирішення питань, що належать до її компетенції.

Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку організаційною формою роботи Кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення, але не рідше один раз на місяць.

Пунктами 6 та 7 розділу ІІ Порядку передбачено, що рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює окрему думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу.

Рішення Кваліфікаційної комісії може бути оскаржено в суді.

Відповідно до пунктів 19 та 20 розділу ІІІ. Порядку Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:

грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;

рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;

наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;

з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника анулюється Держгеокадастром: за зверненням сертифікованого інженера-землевпорядника;

у разі набрання законної сили рішенням суду про обмеження дієздатності особи (інженера-землевпорядника), визнання її недієздатною, безвісно відсутньою; за поданням Кваліфікаційної комісії у разі встановлення факту порушення інженером-землевпорядником законодавства у сфері землеустрою відповідно до статей 66 та 68 Закону України «Про землеустрій»; на підставі свідоцтва про смерть.

З системного аналізу наведених норм вбачається, що законодавець наділив повноваженнями Держземагентство України здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Остання, в свою чергу, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держземагентства, в яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Стосовно посилань апелянта на те, що при прийнятті рішення №5 від 28 квітня 2016 року кваліфікаційна комісія не врахувала, що подання можливо вносити за наявності саме акту Держгеокадастру або його територіального органу, чим порушила порядок (процедуру) встановлений законом для внесення подання, колегія суддів зазначає наступне.

Законодавець розмежував два окремих випадки, за яких вноситься подання, а саме:

-за наслідком розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держземагенством України (стаття 61-1 Закону України "Про землеустрій");

-за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування (стаття 68 Закону України "Про землеустрій");

В даних спірних правовідносинах розглядалося питання про позбавлення позивача сертифікату інженера-землевпорядника не на підставі акту складеного за результатами здійснених заходів державного нагляду, а на підставі письмового звернення Держземагентства України.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що акт перевірки здійснення заходів державного нагляду (контролю) Держземагентством України не є обов'язковим на розгляді Кваліфікаційної комісії.

Аналогічні правові висновки містяться також в постанові Вищого адміністративного суду України від 09 червня 2015 року у справі №821/4319/14 (К/800/17463/15).

Що стосується власне факту порушення ОСОБА_2 вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при складанні нею документації із землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з статтею 26 Закону України «Про землеустрій» розробниками документації із землеустрою є: юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; фізичні особи - підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою..

Відповідно пункту «а» частини другої статті 28 Закону України "Про землеустрій" розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

Статтею 1 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» визначено, що державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Згідно з статтею 35 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил. Висновки державної експертизи після їх затвердження спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи є обов'язковими для прийняття до розгляду замовником і врахування при прийнятті відповідного рішення щодо об'єктів державної експертизи.

Так, згідно з витягу з протоколу засідання №6 Кваліфікаційної комісії від 26.05.2016 року, остання розглядала лише лист Держгеокадастру №32-28-0.23-8400/2-16 від 18.05.2016 року про порушення сертифікованими інженерами вимог законодавства та при прийнятті рішення про внесення подання щодо анулювання сертифікату ОСОБА_2, до уваги брала лише інформацію щодо наявності негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 19.02.2016 року №131-16.

Водночас, у вищевказаному висновку відсутня інформація або відомості щодо грубого порушення інженером-землевпорядником ОСОБА_2 вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

Так, відповідно до проекту будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об'єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій за рахунок земель запасу водного фонду на території Соснівської сільської ради Літинського району Вінницької області (за межами населеного пункту) гр. ОСОБА_6, який був об'єктом державної експертизи землевпорядної документації від 19.02.2016 року №131-16, інженером-землевпорядником відповідальним за дотриманням вимог законодавства при виконанні робіт із землеустрою був ОСОБА_7, а не ОСОБА_2

Таким чином, колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції, що Кваліфікаційною комісією з порушенням норм чинного законодавства та без врахування усіх істотних обставин, було ухвалено рішення у формі протоколу від 26.05.2016 року №6 щодо внесення подання стосовно анулювання кваліфікаційного сертифіката № НОМЕР_1 від 12.04.2013 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_2, оскільки позивач не вчиняв тих дій, які ставляться йому у провину Кваліфікаційною комісією та Держгеокадастром.

Враховуючи протиправність рішення Кваліфікаційної комісії Державного агентства земельних ресурсів України у формі протоколу від 26.05.2016 року №6, також наявні правові підстави для скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 166 від 10.06.2016 року «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката № НОМЕР_1 від 12.04.2013 р. інженера-землевпорядника ОСОБА_2.

Крім того, правовідносини, що виникають в процесі реалізації органами державного нагляду у сфері землеустрою повноважень щодо анулювання кваліфікаційних сертифікатів, засновані на принципі юридичної визначеності. Згідно позиції Європейського суду у справіYvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом - відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності.При цьому, якщо держава чи будь-який її орган схвалили певну концепцію, така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у осіб (юридичних чи фізичних) стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.

Отже, якщо держава задекларувала певні правила поведінки при прийнятті та виконанні рішень про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника (зокрема, наявності передбачених Законом підстав та обов'язкового проведення перевірки та складання відповідного акта за її наслідками), то вона зобов'язана вжити всіх заходів для забезпечення реалізації цих правил.

Відповідно до ч. 2 ст. 200 КАС України не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому відсутні підстави для її скасування.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року - без змін.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.

Ухвала суду складена в повному обсязі 16 лютого 2017 року.

Головуючий Мельник-Томенко Ж. М. Судді Ватаманюк Р.В. Сторчак В. Ю.