Постанова № 64708735, 13.12.2016, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 грудня 2016 року №810/2499/16

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого - судді Панченко Н.Д., розглянувши у порядку письмового провадження у м. Києві адміністративну справу за позовом керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Погребської сільської ради Броварського району Київської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Національного агентства з питань запобігання корупції та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_1, про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся керівник Броварської місцевої прокуратури Київської області з позовом в інтересах держави до Погребської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 24.09.2015 №2247-49 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність».

Ухвалами Київського окружного адміністративного суду відкрито провадження у справі, залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Національне агентство з питань запобігання корупції, на стороні відповідача - ОСОБА_1, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оспорюваним рішенням Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 24.09.2015 №2247-49 депутату цієї ради ОСОБА_1 було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,0240 га для ведення особистого селянського господарства, що прилягає до земельної ділянки, яка знаходиться у її власності, та розташована за адресою: АДРЕСА_1.

При цьому ОСОБА_1, будучи депутатом Погребської сільської ради, перед голосування за оспорюване рішенні не повідомила сесію про наявність у неї конфлікту інтересів, чим порушила вимоги статтей 28 та 35 Закону України «Про запобігання корупції» та статті 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Позивач вважає, що прийняття депутатами Погребської сільської ради рішення від 24.09.2015 №2247-49 за умов неповідомлення ОСОБА_1 про конфлікт інтересів свідчить про його протиправність та є підставою для його скасування.

Відповідач позов не визнав, надав суду письмові заперечення у яких зазначив, що наявність у депутата Погребської сільської ради конфлікту інтересів під час прийняття оспорюваного рішення не може бути єдиною підставою для визнання його протиправним та скасування. Зокрема, як зазначив відповідач, у голосуванні за відповідне рішення, окрім ОСОБА_1, приймали участь ще 13 депутатів Погрібської сільської ради Броварського району Київської області, а тому її голос не мав вирішального значення та не вплинув на результати голосування.

Третя особа-2 надала пояснення по суті позовних вимог, відповідно до яких за оспорюване рішення окрім неї одноголосно проголосувало також 13 інших депутатів Погребської сільської ради із загальної кількості 18 депутатів. Таким чином, третя особа вважає, що її голос не мав вирішального значення та не вплинув на результати голосування.

Третя особа-1 правом надати суду письмові пояснення по суті заявлених позовних вимог не скористалась.

У судове засідання, призначене на 13.12.2016, учасники процесу не з'явились, хоча про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином.

Від представника позивача та третьої особи-1 через канцелярію суду надійшли клопотання про розгляд справи у порядку письмового провадження.

Відповідач та третя особа-2 про причини неявки суд не повідомили, заяв про відкладення розгляду справи або про розгляд справи за відсутності їх уповноважених представників до суду не надходило.

Відповідно до частини 6 статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Враховуючи, що матеріали справи в достатній мірі характеризують взаємовідносини сторін, відсутність потреби у заслуховуванні свідків чи експерта, ухвалою суду від 13.12.2016 постановлено здійснювати розгляд справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

24 вересня 2015 року Погребською сільською радою Броварського району Київської області було прийнято рішення № 2247-49-VI «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність», яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,0240 га для ведення особистого селянського господарства, що прилягає до земельної ділянки, яка знаходиться у її власності та розташована за адресою: АДРЕСА_1 (а.с. 9).

Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 30.05.2016 у справі №361/2013/16 ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів) зі звільненням від адміністративної відповідальності та оголошенням усного зауваження (а.с. 10).

Беручи до уваги, що прийняття оспорюваного рішення супроводжувалось вчиненням ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, що полягає у неповідомленні особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів, позивач звернувся до суду з вимогою про його скасування.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходив з наступного.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР, у редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних відносин).

За визначенням, наведеним у статті 2 цього закону, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини 1 статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною 3 цієї ж статті передбачено, що представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону №280/97-ВР, якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Положеннями статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Згідно зі статтею 12-1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-III посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані дотримуватися правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, передбачених Законом України «Про запобігання корупції».

Відповідно до статті 59-1 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Здійснення контролю за дотриманням вимог частини першої цієї статті, надання зазначеним у ній особам консультацій та роз'яснень щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном, що може бути неправомірною вигодою та подарунками, покладається на постійну комісію, визначену відповідною радою.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), потенційний конфлікт інтересів - це наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об'єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Під реальним конфліктом інтересів розуміється суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Відповідно до частини 1 статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону (зокрема, депутати місцевих рад), зобов'язані: 1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів; 2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно; 3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів; 4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

Згідно з частиною 2 статті 38 Закону України «Про запобігання корупції» у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член відповідного колегіального органу або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена колегіального органу заноситься в протокол засідання колегіального органу.

У разі якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідним колегіальним органом.

Отже, у випадку наявності у особи, яка уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, конфлікту інтересів, така особа зобов'язана повідомити про це відповідний орган.

Як було встановлено судом раніше, постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 30.05.2016 у справі №361/2013/16 ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів) зі звільненням від адміністративної відповідальності та оголошенням усного зауваження (а.с. 10).

З вказаної постанови слідує, що депутат Погребської сільської ради ОСОБА_1 у ході пленарного засідання 49 сесії Погребської сільської ради 6 скликання під час голосування за прийняття рішення від 24.09.2015 №2247-49 про наявність у неї конфлікту інтересів не повідомляла.

Відповідно до частини 4 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України вирок суду у кримінальному провадженні або постанова суду у справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов'язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, щодо якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питаннях, чи мало місце діяння та чи вчинене воно цією особою.

Вищий адміністративний суд України у листі від 14.11.2012 №2379/12/13-12 зазначив, що обов'язковими для врахування адміністративним судом є факти, наведені у вироку у кримінальній справі чи постанові у справі про адміністративний проступок, щодо часу, місця та об'єктивного характеру відповідного діяння тієї особи, правові наслідки, дій чи бездіяльності якої є предметом розгляду в адміністративній справі.

Таким чином, враховуючи наявність постанови Броварського міськрайонного суду Київської області від 30.05.2016 у справі №361/2013/16, суд вважає доведеним факт порушення ОСОБА_1 вимог антикорупційного законодавства в частині вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів.

З приводу доводів позивача про те, що прийняття Погребською сільською радою рішення від 24.09.2015 №2247-49 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» за умови неповідомлення ОСОБА_1 про наявність у неї конфлікту інтересів, є підставою для його скасування, суд зауважує наступне.

Відповідно до частини 1 статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема, Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

Таким чином, положення частини 1 статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» не містять імперативних приписів, що свідчать про безумовне скасування актів нормативного та ненормативного характеру, що були прийняті з порушенням вимог Закону України «Про запобігання корупції».

Вирішення судом питання про скасування акта нормативного чи ненормативного характеру, прийнятого з порушенням вимог Закону України «Про запобігання корупції», вимагає надання судом оцінки тому, наскільки вчинене порушення вимог вказаного Закону вплинуло на правомірність прийняття відповідного акта.

Дослідивши та оцінивши у сукупності наявні матеріали справи, суд дійшов висновку про те, що, у даному випадку, прийняття відповідачем рішення від 24.09.2015 №2247-49 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» в умовах наявності у депутата ради конфлікту інтересів не є підставою для визнання протравним та скасування вказаного рішення.

Так, судом встановлено, що 24.09.2015 на 49 сесії депутатів Погребської сільської ради Броварського району Київської області, на якій було прийнято оспорюване рішення, були присутні 14 депутатів, у той час як загальний склад ради становить 18 депутатів, що підтверджується списком депутатів Погребської сільської ради, присутніх на сесії (а.с. 91).

Як вбачається з протоколу засідання 49 сесії депутатів Погребської сільської ради 6 скликання, рішення від 24.09.2015 №2247-49 «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» було прийнято одноголосно 14 депутатами Погребської сільської ради, у тому числі ОСОБА_1

Частиною 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Отже, беручи до уваги, що загальний склад Погребської сільської ради становить 18 депутатів, для прийняття відповідного рішення необхідно, щоб за нього проголосувало 10 і більше депутатів ради.

Оскільки матеріалами справи підтверджується, що за оспорюване рішення, окрім ОСОБА_1 проголосувало 13 депутатів Погребської сільської ради, суд дійшов висновку, що голос ОСОБА_1 не був вирішальним.

Відтак, голосування або ж не голосування ОСОБА_1 по рішенню Погребської сільської ради від 24.09.2015 №2247-49 фактично не впливало на результат такого голосування і не могло змінити або ж істотно вплинути на прийняття сесією сільської ради відповідного рішення.

Таким чином, не заперечуючи факт вчинення ОСОБА_1 корупційного правопорушення у вигляді неповідомлення на сесії ради про наявність у неї реального конфлікту інтересів та порушення закріпленої статтею 28 Закону України Про запобігання корупції» заборони на прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, суд вважає, що наведений факт не є достатньою підставою для скасування у судовому порядку спірного рішення органу місцевого самоврядування.

Суд звертає увагу, що відповідно до положень частини 1 статті 21 Цивільного кодексу України, суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Наведеному положенню кореспондують вимоги частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку та вимоги частини 3 статті 152 Земельного кодексу України, відповідно до якої захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

Отже, визнання протиправним відповідного рішення органу місцевого самоврядування (у даному випадку рішення з земельних питань щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою) та його скасування чи визнання недійсним повинно обґрунтовуватися у першу чергу реально існуючою суперечністю між змістом такого оспорюваного рішення та нормами чинного законодавства України.

Проте під час розгляду справи прокурор доказів невідповідності прийнятого Погребською сільською радою рішення від 24.09.2015 №2247-49 певним конкретним приписам закону не надав. Зокрема, позивач не наводить і не обґрунтовує яким чином надання громадянину України дозволу на розроблення проекту землеустрою суперечить нормам чинного законодавства України.

Відтак суд, вирішуючи цей спір на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, не знаходить дійсних, істотних підстав для висновку про суперечність змісту оспорюваного рішення сільської ради положенням чинного законодавства України, що є умовою, з якою закон пов'язує можливість визнання такого рішення протиправним і його скасування.

Більш того судом встановлено, що рішення Погребської сільської ради від 24.09.2015 №2247-49 було прийнято в порядку реалізації права громадян України на безоплатне отримання земельних ділянок відповідно до граничних норм (розмірів) безоплатної приватизації.

У цьому контексті суд звертає увагу на те, що відповідно до положень частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність.

Згідно з частиною 7 цієї ж статті такий орган зобов'язаний у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або ж надати мотивовану відмову у його наданні.

При цьому, виключними підставами для відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У даному ж випадку з матеріалів справи судом не встановлено, а позивачем не доведено належними доказами факту існування підстав для відмови у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Таким чином, позивачем не доведено, що повідомлення ОСОБА_1 про наявність у неї конфлікту інтересів створило б потенційну можливість для прийняття Погребською сільською радою іншого рішення.

Судом також враховано, що рішенням Погребської сільської ради Броварського району Київської області від 31.03.2016 №274-8-VII за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 було вирішено підтвердити рішення 49 сесії депутатів Погребської сільської ради 6 скликання від 24.09.2015 №2247-49 «Про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність» (а.с. 82).

За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що адміністративний позов є необґрунтованим і задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 11, 14, 70, 71, 72, 86, 94, 159-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано в установлені строки. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду через Київський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Панченко Н.Д.

Повний текст постанови виготовлено та підписано 13.12.2016