Ухвала суду № 64262061, 12.01.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 січня 2017 року м. Київ К/800/21531/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Калашнікової О.В.,

Стрелець Т.Г.,

Єрьоміна А.В.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ФО-П ОСОБА_4 на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2016 року у справі № 569/17259/15-а за позовом ОСОБА_5, ФО-П ОСОБА_4 до Рівненської міської рада, Рівненського міського голови -Хомка Володимира Євгеновича треті особи - Приватне підприємство-фірма "АБРИС", Державний кадастровий реєстратор Управління Держгеокадастру у місті Рівному Рівненської області Поліщук Ірина Степанівна про визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та необхідність виконання дій,-

в с т а н о в и л а :

ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулися в суд з позовом до Рівненської міської рада, Рівненського міського голови -Хомка Володимира Євгеновича треті особи - Приватне підприємство-фірма "АБРИС", Державний кадастровий реєстратор Управління Держгеокадастру у місті Рівному Рівненської області Поліщук Ірина Степанівна, в якому просили: визнати протиправним та скасувати рішення Рівненської міської ради (52 сесія, 6 скликання) від 16 липня 2015 року № 5469 «Про відмову в передачі безоплатно у спільну сумісну власність земельної ділянки на АДРЕСА_1»; зобов'язати Рівненську міську раду вчинити дії по перегляду питання (рішення) щодо необхідності безоплатної передачі позивачам у спільну сумісну власність (приватизації) земельної ділянки площею 495 м на АДРЕСА_1 з числа земель житлової та громадської забудови комунальної власності територіальної громади міста Рівного в особі Рівненської міської ради (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у встановлений частиною другою статті 118 ЗК України місячний строк.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення № 5469 від 16 липня 2015 року порушує право позивачів на приватизацію землі, закріплене Конституцією України та Земельним кодексом України, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 25 травня 2016 року позовні вимоги задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано рішення Рівненської міської ради (52 сесія, 6 скликання) від 16 липня 2015 року № 5469 «Про відмову в передачі безоплатно у спільну сумісну власність земельної ділянки на АДРЕСА_1» щодо відмови у передачі безоплатно у спільну сумісну власність громадянам ОСОБА_4 та ОСОБА_5 земельної ділянки площею 495 м2 на АДРЕСА_1 з числа земель житлової та громадської забудови комунальної власності територіальної громади міста Рівного в особі Рівненської міської ради (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Зобов'язано Рівненську міську раду вчинити дії по перегляду питання (рішення) щодо необхідності безоплатної передачі у спільну сумісну власність (приватизації) земельної ділянки площею 495 м2 на АДРЕСА_1 та прийняти рішення про безоплатну передачу у спільну сумісну власність (приватизацію) громадянам ОСОБА_4 та ОСОБА_5 земельної ділянки площею 495 м2 на АДРЕСА_1 з числа земель житлової та громадської забудови комунальної власності територіальної громади міста Рівного в особі Рівненської міської ради (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у встановлений частиною другою статті 118 Земельного кодексу України місячний строк.

Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2016 року скасовано постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 25 травня 2016 року, провадження у справі закрито.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачі ОСОБА_4 і ОСОБА_5 є співвласниками одноквартирного житлового будинку, який знаходиться в місті Рівне по АДРЕСА_1, що підтверджується свідоцтвом про право власності на житло від 08 травня 2007 року, свідоцтвами про право на спадщину за законом від 19 грудня 2014 року, а також відповідними витягами про реєстрацію в Спадковому реєстрі та з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.

26 березня 1953 року виконкомом Рівненської міської ради депутатів трудящих було прийнято рішення № 295/55 «Про затвердження пропозицій комісії про реєстрацію документів на право землекористування по кварталу № 81», яким вирішено передати у користування, серед інших, і земельну ділянку по АДРЕСА_1 площею 495,6 кв.м. Вказана земельна ділянка була зареєстрована за домоуправлінням № 5.

У 2014 році ППФ «Абрис», на підставі договору з позивачами, було розроблено та виготовлено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) громадянам ОСОБА_4, ОСОБА_5 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в АДРЕСА_1.

На підставі вказаної технічної документації державним кадастровим реєстратором Управління Держземагенства у місті Рівному Поліщук І.С. було проведено державну реєстрацію спірної земельної ділянки площею 495 кв.м. (0,0495 га) та присвоєно кадастровий номер НОМЕР_1, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 10 березня 2015 року, номер витягу НВ-5601371132015.

06 квітня 2015 року позивачі звернулися до міського голови Рівного із заявою встановленої форми про приватизацію спірної земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) відповідно до вимог частин першої та другої статті 118 ЗК України та додали до заяви всі необхідні матеріали та документи.

16 липня 2015 року Рівненською міською радою (52 сесія, 6 скликання) було прийнято рішення № 5469 «Про відмову в передачі безоплатно у спільну сумісну власність земельної ділянки на АДРЕСА_1», яким відмовлено у передачі безоплатно у спільну сумісну власність громадянам ОСОБА_4 та ОСОБА_5 земельної ділянки площею 495 м на АДРЕСА_1 з числа земель житлової та громадської забудови комунальної власності територіальної громади міста Рівного в особі Рівненської міської ради (кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Судом першої інстанції також встановлено, що з тексту оскаржуваного рішення не вбачається з яких саме підстав позивачам відмовлено у передачі безоплатно у спільну сумісну власність спірної земельної ділянки.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанцій виходив з того, що відповідачем не доведено правомірності прийняття оскаржуваного рішення.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що дана справа не підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України з цього приводу звертає увагу на наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду.

В рішеннях Верховного Суду України, на які посилається суд апеляційної інстанції у мотивувальній частині оскаржуваної ухвали, колегія суддів прийшла до висновку про неможливість розгляду даних справ за правилами адміністративного судочинства, оскільки відносини, які виникають між сторонами, стосуються права власності третіх осіб, що підтверджується відповідними правовстановлювальними документами, тобто права цивільного та є реалізацією волі власника на відчудження належних йому на праві власності земельних ділянок.

Колегія суддів звертає увагу на те, що однією із ознак, які вказують на цивільно-правовий характер правовідносин щодо розпорядження землею являється наявність спору про право між позивачами (фізичною та/чи юридичною особою) і третіми особами щодо спірних земельних ділянок.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини не носяться цивільно-правовий характер, не породжують спору про право, а стосуються перевірки правомірності винесеного рішення суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владно-управлінських функцій по розпорядженню землею, на відповідність Земельному кодексу України та іншим актам земельного законодавства.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що даний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Рівненської міської ради (52 сесія, 6 скликання) від 16 липня 2015 року № 5469 «Про відмову в передачі безоплатно у спільну сумісну власність земельної ділянки на АДРЕСА_1» колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 118 ЗК України встановлено, що громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Згідно частини другої статті 118 ЗК України рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Судом першої інстанції встановлено, що позивачі, звертаючись із заявою про приватизацію спірної земельної ділянки, додали до неї наступні документи: заяву на ім'я міського голови, технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.

Згідно вимог частини першої статті 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів місцевого самоврядування із заявою щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів.

У відповідності до вимог статті 15 Закону України «Про звернення громадян» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). При цьому, рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, у разі відмови у задоволенні заяви про приватизацію спірної земельної ділянки, Рівненська міська рада у своєму рішенні від 16 липня 2015 року № 5469 повинна була навести відповідні мотиви та підстави, а також роз'яснити порядок оскарження даного рішення.

В ході судового засідання в суді першої інстанції встановлено, що після відмови позивачам у передачі безоплатно у спільну сумісну власність спірної земельної ділянки згідно рішення від 16 липня 2015 року № 5469 та їх повторного звернення, був підготовлений проект рішення про скасування рішення від 16 липня 2015 року № 5469 та про передачу позивачам у власність спірної земельної ділянки.

Однак, на згаданий проект подані зауваження спеціалістами Управління містобудування та архітектури, Управління земельних відносин та Головного управління Держземгеокадастру у Рівненській області, у зв'язку з чим Рівненська міська рада (2 сесія, 7 скликання) 25 лютого 2016 року прийняла рішення № 283 «Про відмову у скасуванні рішення Рівненської міської ради від 16.07.2015 № 5469».

Відповідно до рішення від 25 лютого 2016 року № 283, Рівненська міська рада відмовила у скасуванні рішення від 16 липня 2015 року № 5469 у зв'язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Згідно частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

Частиною сьомою статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно частини дев'ятої статті 118 ЗК України відповідний орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відповідно до вищезазначеного, колегія суддів звертає увагу, що невідповідність місця розташування земельної ділянки законам та іншим нормативним актам являється виключною підставою для відмови у видачі дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а не у передачі земельної ділянки у власність.

Крім того, частина дев'ята статті 118 ЗК України однозначно приписує, що після отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орган місцевого самоврядування приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Судами встановлено, що на підставі розробленої та виготовленої ППФ «Абрис» технічної документації державним кадастровим реєстратором Управління Держземагенства у місті Рівному Поліщук І.С. 10 березня 2015 року було проведено державну реєстрацію спірної земельної ділянки площею 495 кв.м. (0,0495 га) та присвоєно цій земельній ділянці кадастровий номер НОМЕР_1.

Статтею 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр», передбачено, що державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами. Державна реєстрація земельної ділянки - це внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера.

Згідно статті 9 Закону України «Про Державний земельний кадастр» внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин .

Державний кадастровий реєстратор є державним службовцем.

Державний кадастровий реєстратор, серед іншого, здійснює реєстрацію заяв про внесення відомостей до Державного земельного кадастру, надання таких відомостей; перевіряє відповідність поданих документів вимогам законодавства; здійснює внесення відомостей до Державного земельного кадастру або надає відмову у їх внесенні; присвоює кадастрові номери земельним ділянкам; здійснює виправлення помилок у Державному земельному кадастрі.

Державний кадастровий реєстратор має доступ до всіх відомостей Державного земельного кадастру, самостійно приймає рішення про внесення відомостей до нього, надання таких відомостей, про відмову у здійсненні таких дій.

Втручання будь-яких органів, посадових і службових осіб, громадян чи їх об'єднань у діяльність Державного кадастрового реєстратора, пов'язану із здійсненням державної реєстрації земельних ділянок, забороняється.

Із вищезазначеного слідує, що державний кадастровий реєстратор перевіряє відповідність поданих документів вимогам законодавства при державній реєстрації земельної ділянки, дає оцінку землевпорядній документації, а в разі невідповідності її вимогам законодавства - відмовляє у державній реєстрації земельної ділянки.

Відповідно, суд першої інстанції вірно вказав, що, оскільки державним кадастровим реєстратором була проведена державна реєстрація спірної земельної ділянки, відповідно, подана позивачами технічна документація являлась такою, що відповідає вимогам законодавства.

Щодо позовних вимог в частині зобов'язання Рівненської міської ради вчинити дії по перегляду питання (рішення) щодо необхідності безоплатної передачі позивачам у спільну сумісну власність (приватизації) спірної земельної ділянки, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно положень частини десятої та частини одинадцятої статті 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

У судовому рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Олссон проти Швеції" від 24 березня 1988 року (скарга №10465/83) зазначено, що серед вимог, які суд визначив як такі, що випливають з фрази "передбачено законом", є наступні:

- будь-яка норма не може вважатися "законом", якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію;

- фраза "передбачено законом" не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципу верховенства права. У внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічної влади у здійснення прав;

- закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання влади.

Втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі.

Враховуючи встановлений у судовому порядку факт протиправності оскаржуваного рішення та зважаючи, що суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання відповідного суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що суд апеляційної інстанції не перевірив належним чином обставини у справі та не надав їм правильної правової оцінки, дійшовши помилкового висновку про необхідність закриття провадження у справі .

З правилами ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З урахуванням викладеного, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку про необхідність скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 - задовольнити.

Ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2016 року - скасувати, а справу направити на продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає.

Судді: