Постанова № 63873915, 19.12.2016, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 грудня 2016 року м.Житомир справа № 806/2013/16

категорія 9.5

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Шимоновича Р.М.,

за участі секретаря судового засідання Духновська В.О.,

за участю: представників позивача та представника відповідача,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Комунальної установи "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради до державної фінансової інспекції в Житомирській області про визнання протиправною та скасування в частині вимоги,

встановив:

Комунальна установа "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради звернулась до суду з позовом, у якому просить визнати протиправною та скасувати пункти 1 та 3 вимоги державної фінансової інспекції в Житомирській області від 13.09.2016 № 06-04-17/4508. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що висновок відповідача про порушення позивачем ОСОБА_1 кодексу України та постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 суперечить чинному законодавству та свідчить про формальне проведення останнім ревізії. Зокрема, відповідачем при проведенні аналізу використання коштів спеціального фонду взято за основу кошториси, які затверджувались на початку року, без врахування внесених до них протягом року змін та без належної оцінки наданих для перевірки документів, а саме: довідок про зміни кошторисів. Також, абсолютно безпідставним вважає висновок відповідача про зайве нарахування та виплату директору Комунальної установи "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради премій, оскільки нарахування заробітної плати, надбавок та доплат останньому проводилось у відповідності до Умов оплати праці працівників закладів охорони здоровя та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоровя України від 05.10.2005 № 308/519, та контрактів, укладених між Житомирською обласною радою та ОСОБА_2

Представники позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримали у повному обсязі та просили суд позов задовольнити.

Представник відповідача заперечила проти позову та просила відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав, викладених у письмових запереченнях (а.с.165-167).

Вислухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог, з огляду на наступне.

Встановлено, що у період з 06.06.2016 по 29.07.2016 посадовими особами державної фінансової інспекції в Житомирській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Комунальної установи "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради за період з 01.04.2013 по 01.06.2016, за результатами якої складено акт від 05.08.2016 № 06-04-09/10.

На підставі висновків акту ревізії, відповідачем направлено позивачу вимогу № 06-04-17/4508 від 13.09.2016 "Про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Комунальної установи "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради " (а.с.20-22).

Згідно пункту 1 вимоги № 06-04-17/4508 від 13.09.2016, в порушення пункту 4 статті 13, статті 26, статті 56 ОСОБА_1 кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI, пунктів 19, 20, 22, 23, 29, 49 "Порядку складання, розгляду затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, Комунальною установою "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради протягом періоду з 01.04.2013 по 01.06.2016 внаслідок не врахування при фактичному проведенні видатків на оплату комунальних послуг за рахунок коштів, отриманих доходів від реалізації наркотичних, психотропних лікарських засобів та прекурсорів, частково покрито за рахунок коштів загального фонду кошторису видатки спеціального фонду Бази по оплаті вартості комунальних послуг (без відновлення касових видатків по загальному фонду) на загальну суму 167227,91 грн.

Пунктом 3 вимоги № 06-04-17/4508 від 13.09.2016 констатовано порушення приписів статті 20 Закону України "Про оплату праці" від 24.03.1995 № 108/95-ВР (зі змінами), пункту 16 Контракту, укладеного між Житомирською обласною радою та директором Комунальної установи "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради ОСОБА_2 від 17.03.2011, затвердженого рішенням Житомирської обласної ради від 17.03.2011 № 79, вимог Додатку 6 до Колективного договору, укладеного між адміністрацією та трудовим колективом Бази на 2012-2017 роки, схваленого загальними зборами трудового колективу 26.04.2012, директору Бази ОСОБА_2 за період з 01.04.2013 по 01.03.2014 нараховувалась та виплачувалась премія в розмірі, що перевищує розмір премії, визначений умовами вищевказаного Контракту та Колективного договору, внаслідок чого зайво нараховано та виплачено премії на загальну суму 10555,73 грн, та відповідно зайво сплачено єдиного соціального внеску на суму 3831,73 грн, чим завдано матеріальної шкоди Базі на загальну суму 14387,46 грн.

Не погодившись із зазначеними пунктами вимоги, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходив з наступних мотивів.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" ( далі - Закон № 5463-VI).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 5463-VI, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно зі статтею 2 Закону № 5463-VI, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобовязань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообовязкового державного соціального страхування, бюджетних установах і субєктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю субєктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 5463-VI, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно пункту першого частини першої статті 10 Закону № 5463-VI, органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550).

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб (пункт 2 Порядку № 550).

Згідно пункту 16 Порядку № 550, ревізія проводиться шляхом:

документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності (далі - документи об'єкта контролю). У разі ведення бухгалтерського обліку з використанням електронних засобів зберігання і обробки інформації на вимогу посадової особи контролюючого органу керівник об'єкта контролю повинен забезпечити оформлення відповідних документів на паперовому носії. Надання документів об'єкта контролю посадовим особам контролюючого органу забезпечується керівником об'єкта чи його заступником;

перевірки, що передбачає контроль за наявністю грошових сум, цінних паперів, бланків суворої звітності, оборотних і необоротних активів, інших матеріальних і нематеріальних цінностей шляхом проведення інвентаризації, обстеження та контрольного обміру виконаних робіт, правильністю застосування норм витрат сировини і матеріалів, виходу готової продукції і природних втрат шляхом організації контрольних запусків у виробництво, контрольних аналізів готової продукції та інших аналогічних дій за участю відповідних спеціалістів контролюючого органу або інших органів, підприємств, установ та організацій. Посадові особи контролюючого органу мають право вимагати від керівників об'єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб контролюючого органу та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавців робіт.

Пунктом 35 Порядку № 550 передбачено, що результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища).

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46 Порядку № 550).

У взаємозв'язку з наведеним, слід додати, що пунктами 7, 10 частини першої статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Частиною другою статті 15 Закону № 5463-VI визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 310 (надалі - Положення № 310), Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; проводить аналіз стану дотримання фінансової дисципліни та про його результати повідомляє органам виконавчої влади, іншим державним органам та органам місцевого самоврядування; готує і подає до відповідних державних органів пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; здійснює контроль за виконанням вимог і пропозицій, поданих Держфінінспекцією та її територіальними органами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування за результатами державного фінансового контролю, та інформує про це Кабінет Міністрів України і Мінфін; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає стягнення до осіб, винних у порушенні законодавства; передає правоохоронним органам матеріали ревізій, перевірок державних закупівель у разі встановлення порушень законодавства, що передбачають кримінальну відповідальність або містять ознаки корупційних діянь (підпункт 5 пункту 4 Положення № 310).

Відповідно до пункту 6 Положення № 310, Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, предявляти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обовязкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства

Також, вказаним Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного суд дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Оспорювана вимога Державної фінансової інспекції в Житомирській області № 06-04-17/4508 від 13.09.2016 констатує перелік порушень законодавства, внаслідок яких Комунальною установою "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради завдано собі матеріальної шкоди (збитків).

Тобто, вимога Державної фінансової інспекції в Житомирській області № 06-04-17/4508 від 13.09.2016 вказує на виявлені збитки та їх розмір.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15.04.2014 у справі № 21-63а14, від 20.05.2014 у справі № 21-93а14, від 10.02.2015 у справі № 21-632а14, від 21.04.2015 у справі № 21-155а15, від 27.01.2016 у справі № 2а-4367/10/0770, які згідно зі статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правові акти, що містять зазначені норми права, та для всіх судів України..

За таких обставин, суд дійшов висновку, що позовні вимоги Комунальної установи "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 86, 94, 158-163, 167, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Відмовити Комунальній установі "Обласна база спеціального медичного постачання" Житомирської обласної ради у задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили у строк та у порядку, що визначені статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути оскаржена до Житомирського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції у порядку, визначеному статтею 186 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подачі апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя Р.М.Шимонович

Повний текст постанови виготовлено: 19 грудня 2016 р.