Постанова № 63866312, 30.12.2016, Слов'янський міськрайонний суд Донецької області

провадження № 2-а/243/294/2016

справа № 243/9176/16-а

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 грудня 2016 року місто Словянськ

Словянський міськрайонний суд Донецької області

у складі: головуючого судді Кузнецова Р.В.

при секретарі Малиновській І.Ю.

за участю позивача ОСОБА_1

представника позивача ОСОБА_2

представника відповідача ОСОБА_3

розглянувши у приміщенні суду міста Словянська справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Словянської міської ради, за участю третьої особи Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) про визнання бездіяльності неправомірною, зобовязання вчинити дії та стягнення судових витрат,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Словянської міської ради, за участю третьої особи Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) про визнання бездіяльності виконавчого комітету Словянської міської ради по здійсненню повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконавчому комітеті неправомірною, зобовязання виконавчого комітету Словянської міської ради затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06 квітня 2016 року, та стягнення судових витрат.

Позивач ОСОБА_1 у судовому засіданні заявлені позовні вимоги підтримав у повному обсязі та пояснив суду, що 03 лютого 2016 року виконавчий комітет Словянської міської ради прийняв рішення № 86, згідно якого була утворена ініціативна група з підготовки установчих зборів із формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті. 06 квітня 2016 року відбулося засідання установчих зборів громадської ради, на якому було затверджено кількісний та персональний склад громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради. 11 квітня 2016 року протокол установчих зборів з додатками було спрямовано до виконавчого комітету Словянської міської ради для оприлюднення на офіційному сайті та затвердженні на засіданні виконкому, але персональний склад громадської ради виконачим комітетом всупереч вимог чинного законодавства затверджений не був, через що він змушений був звернутися до суду. 11 серпня 2016 року постановою Словянського міськрайонного суду його позовні вимоги було задоволено в частині визнання протиправною бездіяльності міського голови щодо дій по затвердженню персонального складу громадської ради. На виконання цього рішення суду міський голова ОСОБА_4 виніс питання про затвердження персонального складу громадської ради 02 листопада 2016 року. Але члени виконкому, піддавшись тиску міського голови, ухилились від виконання своїх обовязків по затвердженню персонального складу громадської ради. Таке ухилення членів виконавчого комітету суперечить меті та запланованим заходам міської комплексної програми «Відкрита влада. Прозоре місто», яка була затверджена рішенням міської ради від 18.04.2016 р., для реалізації якої були залучені кошти Агенства США з міжнародного розвитку (USAID). Просив визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Словянської міської ради по здійсненню повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконавчому комітеті неправомірною та зобовязати виконком Словянської міської ради затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06 квітня 2016 року, і відшкодувати понесені судові витрати, задовольнивши його позовні вимоги у повному обсязі.

Представник позивача ОСОБА_2, який діє на підставі адвокатської угоди б/н від 05.12.2016 р., у судовому засіданні позовні вимоги ОСОБА_1 підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.

Представник відповідача ОСОБА_3, яка діє на підставі довіреності № 01.01-12/1475 від 19 вересня 2016 року, у судовому засіданні позовні вимоги не визнала у повному обсязі. На обгрунтування своєї позиції зазначила, що на виконання постанови Словянського міськрайонного суду від 11.08.2016 р. 05 жовтня 2016 року на офіційному веб-сайті Словянської міської ради опублікований протокол установчих зборів з формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті від 06.04.2016 р., а наступного дня опубліковано проект рішення виконкому щодо затвердження персонального складу громадської ради. Окрім того, 02.11.2016 року на засідання виконавчого комітету був винесений проект рішення виконкому про затвердження персонального складу громадської ради, за результатами голосування рішення не прийнято. Оскільки основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, на яких більшістю голосів від загального складу виконавчий комітет приймає рішення, на засіданні 02.11.2016 року за результатами голосування рішення не прийнято правомірно. Вимога про зобовязання виконкому затвердити персональний склад громадської ради не має жодного законодавчого обгрунтування, оскільки затвердження складу громадської ради є виключною компетенцією виконавчого комітету, тому суд не може здійснювати повноваження виконкому з цього питання. Просила позовні вимоги ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Представник третьої особи Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) був належним чином повідомлений про дату час та місце розгляду справи, проте не використав свого права на безпосередню участь у судовому засіданні, про причини неявки суду не повідомив.

Суд, вислухавши пояснення сторін, допитавши свідків, дослідивши матеріали справи, надані докази, враховуючи думку сторін по суті заявлених вимог, встановив наступне.

Відповідно до частини 1 статі 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені ОСОБА_5 та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.6 Закону України «Про місцеве самоврядування» первинним субєктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Частиною 1 статті 10 цього Закону передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені ОСОБА_5 України, цим та іншими законами. Частинами 1,2 статті 11 цього Закону закріплено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Відповідно до ст. 140 ОСОБА_5 України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного обєднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах ОСОБА_5 і законів України.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 3.11.2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у м.м. Києві та Севастополі державній адміністрації. Відповідно до п. 5 вказаної Постанови рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

Відповідно до п.1 Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Словянської міської ради, погодженого рішенням виконавчого комітету Словянської міської ради № 447 від 06.07.2011 року (далі Положення), громадська рада при виконавчому комітеті Словянської міської ради є постійно діючим колегіальним виборним консультативно-дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні міськими справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації місцевої політики.

Згідно п.8 вищезазначеного Положення для формування складу громадської ради орган утворює ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства. На виконання вищезазначеного припису 03 лютого 2016 року виконавчим комітетом Словянської міської ради ухвалено рішення № 86, відповідно до якого утворено ініціативну групу з підготовки установчих зборів із формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради у кількості 26 осіб /а.с.124-125/. Пунктом 8 цього Положення також передбачено, що ініціативна група складає список учасників установчих зборів, кандидатур до нового складу громадської ради. Під час проведення установчих зборів з числа їх учасників обирається голова зборів, секретар, лічильна комісія, заслуховується інформація про результати діяльності громадської ради, що діяла при виконавчому комітеті міської ради до проведення установчих зборів.

Відповідно до протоколу установчих зборів з формування нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради від 06.04.2016 року було затверджено чисельний склад громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради в кількості 40 осіб та сформовано і затверджено персональний склад громадської ради при виконавчому комітеті з 39 зареєстрованих делегатів громадянського суспільства (додаток № 3). Зазначений протокол було спрямовано Словянському міському голові та отримано Словянською міською радою 11 квітня 2016 року /а.с.126-135/.

18 квітня 2016 року Словянською міською радою ухвалено рішення «Про затвердження міської комплексної програми «Відкрита влада. Прозоре місто» на 2016-2017 року» за № 1-Х-7 від 18.04.2016 року /а.с.5/. Зі змісту цієї програми вбачається, що вона спрямована на подальший розвиток у м.Словянську громадянського суспільства, місцевого самоврядування та зміцнення їх інститутів, забезпечення стабільності і прогнозованості суспільно-політичного життя міста. Положеннями програми передбачено вжиття ряду заходів, які частково фінансуються за рахунок Агенства США з міжнародного розвитку (USAID). Серед таких заходів зазначено зокрема сприяння діяльності консультативно-дорадчих органів при виконавчих органах міської ради, зокрема Громадської ради /а.с.6-19/.

Постановою Словянського міськрайонного суду від 11 серпня 2016 року, яка набрала законної сили 20 вересня 2016 року, визнано протиправною бездіяльність міського голови м.Словянська ОСОБА_4 при здійсненні повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради, затвердженого на установчих зборах громадської ради 6 квітня 2016 року та зобовязано його здійснити дії по оприлюдненню на офіційному веб-сайті Словянської міської ради персонального складу громадської ради, затвердженого на установчих зборах 6 квітня 2016 року та здійснити дії по внесенню на розгляд на засіданні виконавчого комітету Словянської міської ради персонального складу громадської ради, затвердженого на установчих зборах 6 квітня 2016 року /а.с.20-24/.

У п.8 Положення також зазначено, що Протокол установчих зборів, відомості про склад громадської ради орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб. На виконання вищезазначеної постанови Словянського міськрайонного суду від 11 серпня 2016 року міським головою було оприлюднено на офіційному веб-сайті Словянської міської ради проект рішення виконавчого комітету «Про затвердження персонального складу громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради» /а.с.43-45/.

Як встановлено у судовому засіданні та не оспорюється сторонами, з 11 квітня 2016 року, за станом на 29 грудня 2016 року виконавчим комітетом Словянської міської ради персональний склад громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради не затверджено.

Пунктом 9 Положення передбачено, що орган затверджує склад громадської ради на підставі протоколу установчих зборів.

Рішенням Словянської міської ради «Про регламент роботи Словянського виконавчого комітету міської ради» № 816 від 08.12.2010 року затверджено регламент роботи виконавчого комітету. Пунктом 1 розділу 4 Регламенту виконкому міської ради передбачено, що організаційною формою роботи виконавчого комітету (далі Регламент) є засідання, які правомочні за умови присутності не менше 2/3 складу виконавчого комітету. У відповідності до пункту 2 розділу 4 Регламенту засідання виконавчого комітету скликаються міським головою (або заступником голови, у випадку його відсутності чи неможливості виконувати свої обовязки) по мірі необхідності, але не рідше одного разу на місяць. Засідання виконавчого комітету проводяться у відповідності до плану роботу у першу та третю середу місяця. Відповідно до п.10 розділу 4 Регламенту проект повістки дня засідання виконавчого комітету складається загальним відділом під безпосереднім керівництвом керуючого справами виконкому за один тиждень до засідання виконкому та після погоджується з міським головою. Зазначені положення Регламенту відповідають положенням ст.ст. 42, 53, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Підпунктом 3 пункту 11 розділу 4 Регламенту передбачено можливість внесення на розгляд засідань виконавчого комітету питань, не передбачених планом, не пізніше ніж за 5 днів до засідання виконавчого комітету за наявності підготованого та погодженого проекту рішення, за умови дозволу міського голови. Статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження міського голови, до яких зокрема належать організація роботи виконавчого комітету міської ради і керівництво апаратом виконавчого комітету.

На виконання постанови Словянського міськрайонного суду від 11 серпня 2016 року та п.9 Положення на засіданні виконавчого комітету Словянської міської ради 02 листопада 2016 року члени виконавчого комітету слухали доповідь ОСОБА_6 про затвердження персонального складу громадської ради при виконавчому комітеті Словянської міської ради. Відповідно до витягу з протоколу засідання виконавчого комітету № 29 від 02.11.2016 р. були присутніми 10 членів виконавчого комітету, за результатами голосування 1 член виконкому проголосував проти, 9 членів виконкому утримались, рішення не прийнято /а.с.47-48/.

У судовому засіданні були допитані члени виконавчого комітету Словянської міської ради у якості свідків. Так, свідок ОСОБА_7 пояснив, що ним 02.11.2016 р. було прийнято рішення утриматися при затвердженні проекту рішення, оскільки він за своїм власним переконанням не може визнати участь особи у складі громадської ради, яка на першому засіданні ініціативної групи прилюдно заперечувала існування державної мови. Зазначив, що у цьому списку окрім цієї особи є багато гідних людей, саме тому він не голосував проти, а не зміг останочно визначитися, тому вирішив утриматися. Свідок ОСОБА_8 у судовому засіданні зазначила, що вона утрималася під час голосування за проект рішення про затвердження персонального складу громадської ради, оскільки вона вважає, що недостатньою мірою є компетентною при вирішенні цього питання. Свідки ОСОБА_9 та ОСОБА_10 пояснили, що ними було прийнято рішення утриматися оскільки, до складу громадської ради не війшли чисельні громадські організації, зареєстровані у встановленому законом порядку, а свідок ОСОБА_9 додатково зазначив, що до списку не було включено громадську організацію ветеранів м.Словянська, участь якої у складі громадської ради особисто він вважає обовязковою. Допитаний у якості свідка міський голова м.Словянська ОСОБА_4 у судовому засіданні зазначив, що він, як і будь-який інший член виконкому, має право вільно виражати свою думку. Так, під час голосування про затвердження персонального складу громадської ради, він особисто за своїм власним переконанням проголосував проти. Мотиви такого його рішення вже були ним пояснені суду, який прийняв рішення про зобовязання його вчинити певні дії. На виконання цього рішення він включив це питання до повістки дня та поставив на голосування, а члени виконкому вже, в свою чергу, проголосували за своїм власним переконанням.

Аналізуючи вищенаведені норми права у сукупності з обставинами справи, суд приходить до переконання, що затвердження персонального складу громадської ради виконавчим комітетом Словянської міської ради є необхідною передумовою для створення цього консультативно-дорадчого органу і як наслідок обєктивної можливості виконання ним покладених на нього завдань та функцій. Враховуючи положення Регламенту, згідно яких засідання виконавчого комітету проводяться двічі на місяць, а проект повістки дня виконавчого комітету складається загальним відділом під керівництвом керуючого справами виконкому за тиждень до засідання та погоджується з міським головою, суд приходить до переконання, що виконавчий комітет може прийняти рішення виключно з питання, яке було включено до повістки дня у передбаченому Регламентом порядку. У період з 11 квітня 2016 року до теперішнього часу, тобто протягом 9 місяців, з близько 18 засідань виконавчого комітету (за Регламентом) розгляд питання щодо затвердження персонального складу громадської ради було включено до повістки дня лише 02 листопада 2016 року на виконання постанови Словянського міськрайонного суду.

Відповідно до приписів ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту саме на міського голову покладено обовязок щодо остаточного затвердження повістки дня та саме міському голові надано можливість дозволити розгляд на засіданні виконавчого комітету питань, які не передбачені планом роботи виконкому за умови наявності підготовленого та погодженого проекту рішення.

Підсумовуючи вищенаведене, суд вважає необхідним наголосити, що бездіяльність міського голови м.Словянська при здійсненні повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконкомі, затвердженого на установчих зборах громадської ради 6 квітня 2016 року вже була визнана протиправною постановою Словянського міськрайонного суду від 11 серпня 2016 року, яка у встановленому законом порядку набрала законної сили. У межах цього судового розгляду позивачем дії або бездіяльність міського голови не оскаржується.

Відповідно до положень статті 11 КАС України розгляд і вирішення судом справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою, відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

Відповідно до ст.19 ОСОБА_5 України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені ОСОБА_5 та законами України.

За статтею 8 ОСОБА_5 України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі ОСОБА_5 України і повинні відповідати їй. ОСОБА_5 України є нормами прямої дії. Відповідно до положення п.1 розділу 3 Регламенту виконавчий комітет попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного, культурного розвитку місцевого бюджету та інших питань, а також проекти рішень, які виносяться на розгляд ради.

Взагалі, голосування це процес прийняття рішення групою людей (зборами, електоратом), при якому загальна думка формулюється шляхом підрахунку голосів членів групи.

Перед голосуванням відбувається обговорення проекту рішення. Як правило, обговорення починається з виступу доповідача (доповідачем може бути автор чи визначена ним особа). Після цього члени виконкому мають можливість поставити запитання доповідачу та авторові проекту (якщо це не одна й та сама особа). Члени виконкому наділені правом виступити з промовами в підтримку чи запереченнями внесеного проекту. Обговорення завершується коротким заключним словом доповідача. Після цього головуючий на засіданні ставить питання на голосування. Голосування відбувається шляхом підняття рук або з використанням електронних систем (наприклад, система електронного голосування «Віче»). Для ухвалення рішень передбачене лише відкрите особисте голосування членів виконкому. Інші форми ухвалення рішень (таємне голосування, за взаємною згодою, шляхом опитування) законом не передбачені. Члени виконавчого комітету приймають рішення незалежно, виходячи з оцінки фактів, відповідно до свого особистого розуміння викладених у проекті рішення фактів, незалежно від стороннього впливу. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу.

Таким чином, виконавчий комітет Словянської міської ради як виконавчий орган Словянської міської ради при здійсненні повноважень по утворенню складу громадської ради діяв у межах повноважень та у спосіб, предбачений ст.ст.51-53, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» та Регламентом.

Отже, аналізуючи всі докази в їх сукупності, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1, оскільки хоча фактично до теперішнього часу рішенням виконавчого комітету не затверджено склад громадської ради, виконавчий комітет як орган місцевого самоврядування діяв у відповідності до чинних нормативно-правових актів, адже до його повноважень не належить затвердження повістки дня, а він лише зобовязаний шляхом голосування приймати рішення з питань, що включені до повістки дня, що й було фактично зроблено 02 листопада 2011 року, тобто члени виконавчого комітету взяли участь у голосуванні за проект рішення про затвердження персонального складу громадської ради.

Щодо позовної вимоги про зобовязання відповідача затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06 квітня 2016 року, суд виходить з наступного.

Положенням статті 20 Закону України «Про місцеве самоврядування» передбачено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені ОСОБА_5 та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Згідно з ч.3 ст.140 ОСОБА_5 України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Відповідно до пункту 9 Положення орган затверджує склад громадської ради на підставі протоколу установчих зборів. Таким чином, до компетенції суду не входить зобовязання виконавчого комітету приймати будь-яке конкретне рішення, а саме затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06 квітня 2016 року, оскільки суд не може брати на себе повноваження органів місцевого самоврядування та примушувати виконавчий комітет голосувати конкретно за те чи інше рішення. Аналогічний висновок міститься у постанові Вищого адміністративного суду України № К/9991/27687/12 від 20.08.2014 р., який є обовязковим з огляду на встановлену процесуальним законом преюдиційність судових рішень для адміністративних судів.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат між сторонами, суд виходить зі ст.94 КАС України, та покладає судові витрати на позивача.

На підставі викладеного, ОСОБА_5 України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», керуючись ст.ст. 17, 18, 69, 71, 94,122,158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

п о с т а н о в и в:

Позовні вимоги ОСОБА_1 до виконавчого комітету Словянської міської ради, за участю третьої особи Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) про визнання бездіяльності виконавчого комітету Словянської міської ради по здійсненню повноважень по утворенню нового складу громадської ради при виконавчому комітеті залишити без задоволення.

Позовні вимоги ОСОБА_1 до виконавчого комітету Словянської міської ради, за участю третьої особи Агенства США з міжнародного розвитку (USAID) про зобовязання виконавчого комітету Словянської міської ради затвердити персональний склад громадської ради, затверджений на установчих зборах 06.04.2016 р. залишити без задоволення.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

Апеляційна скарга на постанову суду подається Донецькому апеляційному адміністративному суду через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення.

Якщо субєкта владних повноважень у випадку та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 цього Кодексу, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення пятиденного строку з моменту отримання субєктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Суддя: Р.В. Кузнецов