Ухвала суду № 63790959, 15.12.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"15" грудня 2016 р. м. Київ К/800/4012/16

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за

касаційною скаргою Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2015 року

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року

у справі № 826/10899/15

за позовом Орендного підприємства «Спеціалізоване ремонтно-налагоджуване управління № 7»

до Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації

про зобов'язати вчинити певні дії,

встановив:

Орендне підприємство «Спеціалізоване ремонтно-налагоджуване управління № 7» (далі - Підприємство) звернулось до суду з позовом до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА) та Київської міської ради (далі - Київрада) про зобов'язання КМДА подати на розгляд та затвердження Київради зміни до бюджету міста Києва на 2015 рік, якими передбачити відшкодування позивачу різниці в тарифах у розмірі 4 296 199,00 грн.; зобов'язання Київради розглянути та затвердити зміни до бюджету міста Києва на 2015 рік, якими передбачити відшкодування заявнику різниці в тарифах у розмірі 4 296 199,00 грн.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року, позов задоволено частково. Зобов'язано КМДА звернутися до Київради з приводу відшкодування витрат позивача, що пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги на рівні, що унеможливлює отримання прибутку, в порядку ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги». У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі КМДА, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, прийняти нове - про відмову у позові. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що відповідач не встановлював тарифів для Підприємства, не приймав розпорядження, яким би було затверджено позивачу ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

У своїх запереченнях на касаційну скаргу Підприємство просило залишити таку без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Відповідно до ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Судами встановлено, що Підприємство звернулось до Департаменту економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) з листом від 10 лютого 2015 року № 26/01 щодо компенсації різниці в тарифах.

Листом від 20 лютого 2015 року № 050/20-1164 Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) проінформував позивача проте, що розрахункові матеріали, надані листом від 12 лютого 2015 року № 30/01 опрацьовуються, про результати опрацювання буде повідомлено додатково.

Листом від 19 березня 2015 року № 050/20-1904 Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) проінформував позивача, що опрацювавши розрахункові матеріали щодо вартості робіт на послуги з технічного обслуговування та поточного ремонту систем протипожежної автоматики та димовидалення, при підготовці розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) щодо встановлення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, Департаментом будуть враховуватися витрати позивача на послуги з технічного обслуговування систем протипожежної автоматики та димовидалення із розрахунку на один поверховий клапан в розмірі 31,02 грн. без ПДВ.

На час виникнення спірних відносин діяла погоджена у встановленому порядку стара вартість обслуговування поверхового клапана у розмірі 15,45 грн. без ПДВ, внаслідок чого Підприємство недоотримало 4 296 199,00 грн. без ПДВ у 2014 році.

Позивач листом від 10 квітня 2015 року № 113/9 звернувся до Київради та КМДА з вимогою про відшкодування різниці в тарифах. Однак, як зазначив представник позивача, відповідачами різниця в тарифі Підприємству не компенсована, відповідне рішення органом місцевого самоврядування не прийнято.

Також судами установлено, що Підприємство на підставі договорів з житлово-експлуатаційними організаціями комунальної форми власності надає послуги з технічного обслуговування систем протипожежної автоматики і димовидалення відповідно до щорічно узгоджених графіків. Витрати на технічне обслуговування та поточний ремонт систем протипожежної автоматики та димовидалення, а також інших внутрішньобудинкових інженерних систем у разі їх наявності, включені до складу витрат на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які надаються житлово-експлуатаційними організаціями комунальної форми власності.

Розрахунки за надані послуги з технічного обслуговування систем протипожежної автоматики і димовидалення проводяться з розрахунку на 1 поверховий клапан системи ППА та ДВ за цінами від 9,27 грн. до 15,45 грн. (без ПДВ). Вартість послуги погоджена Головним управлінням з питань цінової політики від 25 вересня 2008 року та становить 15,45 грн. (без ПДВ).

Приймаючи рішення в частині задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що КМДА встановила тарифи на житлово-комунальні послуги, частину з яких виробляє позивач, нижчі від розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво, а тому органом місцевого самоврядування має бути забезпечено відшкодування різниці з місцевого бюджету згідно зі ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги». Водночас, в межах розгляду справи установлено, що Департаментом економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) листом фактично визнано збитковий характер тарифів на послуги, які надає позивач, та зроблено відповідний висновок.

Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що належним способом захисту прав позивача у цьому випадку буде зобов'язання КМДА звернутися до Київради з приводу відшкодування втрат Підприємства, що пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги на рівні, що унеможливлює отримання прибутку, в порядку ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».

Суд касаційної інстанції не погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій та зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» житлово-комунальні послуги - результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил;

виконавець - суб'єкт господарювання, предметом діяльності якого є надання житлово-комунальної послуги споживачу відповідно до умов договору;

виробник - суб'єкт господарювання, який виробляє або створює житлово-комунальні послуги;

утримання будинків і прибудинкових територій - господарська діяльність, спрямована на задоволення потреби фізичної чи юридичної особи щодо забезпечення експлуатації та/або ремонту жилих та нежилих приміщень, будинків і споруд, комплексів будинків і споруд, а також утримання прилеглої до них (прибудинкової) території відповідно до вимог нормативів, норм, стандартів, порядків і правил згідно із законодавством.

Згідно зі ст. 7 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить: 2) встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону; 4) визначення виконавця житлово-комунальних послуг (крім послуг з централізованого опалення, послуг з централізованого постачання холодної води, послуг з централізованого постачання гарячої води, послуг з водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) відповідно до цього Закону в порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Приписами ст. 12 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» передбачено, що житлово-комунальні послуги поділяються за: 1) функціональним призначенням; 2) порядком затвердження цін/тарифів.

У ст. 13 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» передбачено, що залежно від функціонального призначення житлово-комунальні послуги поділяються на:

1) комунальні послуги (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), газо- та електропостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо);

2) послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (прибирання внутрішньобудинкових приміщень та прибудинкової території, санітарно-технічне обслуговування, обслуговування внутрішньобудинкових мереж, утримання ліфтів, освітлення місць загального користування, поточний ремонт, вивезення побутових відходів тощо);

3) послуги з управління будинком, спорудою або групою будинків (балансоутримання, укладання договорів на виконання послуг, контроль виконання умов договору тощо);

4) послуги з ремонту приміщень, будинків, споруд (заміна та підсилення елементів конструкцій та мереж, їх реконструкція, відновлення несучої спроможності несучих елементів конструкцій тощо).

Примірні переліки житлово-комунальних послуг та їх склад залежно від функціонального призначення визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Відповідно до ч. 2 ст. 14 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються центральними органами виконавчої влади, національними комісіями, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.

Згідно з приписами ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи (пункт 2 частини першої статті 14 цього Закону) визначає Кабінет Міністрів України.

Виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів.

Органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво (надання).

У разі встановлення органом місцевого самоврядування тарифів на житлово-комунальні послуги на рівні, що унеможливлює отримання прибутку, орган, який їх затвердив, зобов'язаний відшкодувати з відповідного місцевого бюджету виконавцям/виробникам різницю між встановленим розміром цін/тарифів та економічно обґрунтованими витратами на виробництво цих послуг.

Видатки на відшкодування втрат підприємств, що пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги на рівні, що унеможливлює отримання прибутку, фінансуються за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

Встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги нижчими від розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво без відповідного відшкодування не допускається і може бути оскаржено в суді.

Згідно з Типовим переліком послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 529 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), до вказаного переліку включено технічне обслуговування та поточний ремонт систем протипожежної автоматики та димовидалення, а також інших внутрішньобудинкових інженерних систем у разі їх наявності.

Відповідно до п. 17 Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 року № 529, вартість робіт з технічного обслуговування та поточного ремонту систем протипожежної автоматики та димовидалення, а також за наявності інших внутрішньобудинкових інженерних систем, не зазначених у пунктах 13 і 18, у разі виконання таких робіт виконавцем визначається за формулою, наведеною у пункті 7.

Переліком послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та Порядком формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачено аналогічні положення.

Тариф на послуги розраховується окремо за кожним будинком залежно від запланованих кількісних показників послуг, що фактично повинні надаватися для забезпечення належного санітарно-гігієнічного, протипожежного, технічного стану будинків і споруд та прибудинкових територій з урахуванням переліку послуг згідно з додатком до цього Порядку.

Таким чином, суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що з системного аналізу вказаних вище норм законодавства вбачається, що послуга з технічного обслуговування систем протипожежної автоматики і димовидалення є складовою частиною житлово-комунальної послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, включена до відповідних Переліків послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та до розрахунку тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.

Так, окремих розпоряджень щодо встановлення вартості послуги послуга з технічного обслуговування систем протипожежної автоматики і димовидалення КМДА не затверджує, проте вартість цієї послуги входить до структури тарифу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, встановлюється щодо кожного окремого будинку. Як установлено судами, наприклад, тарифи та структура тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які надаються виконавцями цих послуг по кожному будинку окремо для здійснення розрахунків із споживачами, в залежності від оплати останніми не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим, затверджені розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 10 квітня 2012 року № 579.

У розумінні Закону України «Про житлово-комунальні послуги» Підприємство не є виконавцем послуги з технічного обслуговування систем протипожежної автоматики і димовидалення, оскільки надає послугу не на підставі прямих договорів зі споживачами, а на підставі договорів з житлово-експлуатаційними організаціями як виконавцями послуги утримання будинків і споруд та прибудинкових територій. Проте, Підприємство є виробником послуги - суб'єктом господарювання, який виробляє або створює житлово-комунальні послуги.

Відповідно до ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» право на відшкодування втрат підприємств, що пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги на рівні, що унеможливлює отримання прибутку, поширюється і на виконавців, і на виробників послуг.

Згідно з п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання розпорядження коштами територіальної громади м. Києва (формування бюджету) відноситься до компетенції саме Київради.

За таких обставин позивач має право на звернення до органів місцевого самоврядування з вказаного питання, що ним і зроблено згідно матеріалів справи.

Таким чином, орган місцевого самоврядування, що встановлює тарифи на житлово-комунальні послуги згідно зі ст. 7 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» - виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) зобов'язаний вказане питання розглянути та, за наявності підстав, вжити заходів щодо відшкодування втрат підприємств, що пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги на рівні, що унеможливлює отримання прибутку.

Як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, КМДА відповідних заходів щодо прийняття рішення по суті звернень Підприємства не вжив, що є протиправною бездіяльністю. Відповідач (КМДА), як орган місцевого самоврядування, що встановив відповідні тарифи на житлово-комунальні послуги, по суті звернення Підприємства не прийняв обгрунтованого рішення щодо відмови у задоволенні такого звернення та не вжив заходів щодо відшкодування втрат підприємства, у випадку наявності підстав для цього.

Зважаючи на викладене, суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій стосовно того, що Підприємство є тим суб'єктом, який згідно з вимогами чинного законодавства має право на звернення до органу місцевого самоврядування щодо відшкодування йому втрат, які пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги (їх складову) на рівні, що унеможливлює отримання прибутку Підприємством, а відповідачі, зокрема КМДА, у межах своєї компетенції зобов'язані розглянути таке звернення позивача та прийняти обґрунтоване рішення з цього приводу.

Водночас, суд звертає увагу на те, що предметом дослідження у межах розгляду цієї справи не є наявність підстав для відшкодування Підприємству відповідачами втрат, які пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги (їх складову) на рівні, що унеможливлює отримання прибутку позивачем (тим більше для відшкодування таких витрат у конкретному розмірі), а лише наявність у позивача права на відповідне звернення до органу місцевого самоврядування та наявність в останнього обов'язку розглянути і вирішити таке звернення по суті відповідно до вимог чинного законодавства України, чого відповідачами, як установлено судами попередніх інстанцій, зроблено не було.

Приймаючи рішення в частині задоволеного позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, фактично, визнав право Підприємства на відшкодування відповідних витрат та зобов'язав КМДА звернутися з цього приводу до Київради для вирішення питання про їх відшкодування.

Суд вважає помилковим такий висновок судів попередніх інстанцій та зазначає, що належним способом захисту інтересів позивача у цьому випадку може бути визнання протиправною бездіяльності КМДА щодо не прийняття відповідного рішення за результатами розгляду звернень Підприємства та зобов'язання КМДА розглянути і прийняти рішення по суті звернень Підприємства стосовно відшкодування його втрат, що пов'язані із встановленням тарифів на житлово-комунальні послуги на рівні, що унеможливлює отримання прибутку, відповідно до положень ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».

Зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні, в тому числі і до уточнення змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Суди попередніх інстанцій вказаних вимог КАС України не виконали у зв'язку з чим порушили норми процесуального закону.

Наведені порушення норм процесуального права судами попередніх інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення у цій справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірним відносинам.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 листопада 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2016 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: