Ухвала суду № 63719650, 15.12.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"15" грудня 2016 р. м. Київ К/800/15824/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого Донця О.Є.,

суддів: Мороза В.Ф.,

Черпіцької Л.Т.,

при секретарі Кальненко О.І.,

за участю представника Приватного акціонерного товариства з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» - Биструшкіна В.Ю., представника Публічного акціонерного товариства «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» - Козачука О.А., представника Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - Усачової А.І., представника Публічного акціонерного товариства «Укртранснафта» - Шевцової Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Приватного акціонерного товариства з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічного акціонерного товариства «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2016 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта», Приватного акціонерного товариства з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Публічне акціонерне товариство «Укртранснафта», про визнання незаконною та скасування постанови,

в с т а н о в и л а:

Приватне акціонерне товариство з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічне акціонерне товариство «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» звернулися до окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Публічне акціонерне товариство «Укртранснафта», про визнання незаконною та скасування постанови.

Постановою окружного адміністративного суду м. Києва від 25.12.2015 року позовні вимоги Приватного акціонерного товариства з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічного акціонерного товариства «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» було задоволено.

Визнано незаконною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України».

Зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до частини 11 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, після набрання постановою суду законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину даної постанови суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено постанову від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України».

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2016 року апеляційні скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Публічного акціонерного товариства «Укртранснафта» було задоволено. Постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 25.12.2015 року - скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Приватному акціонерному товариству з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічному акціонерному товариству «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» - відмовлено.

У касаційних скаргах Приватне акціонерне товариство з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічне акціонерне товариство «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта», не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на допущені судом порушення норм матеріального права, просять скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2016 року та залишити в силі постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 25.12.2015 року.

Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та Публічним акціонерним товариством «Укртранснафта» подано заперечення на касаційні скарги, в яких вони просять залишити касаційні скарги Приватного акціонерного товариства з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічного акціонерного товариства «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Перевіривши наведені в касаційних скаргах доводи, заперечення на них, рішення судів щодо правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.06.2015 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України», якою відповідно до Закону України «Про природні монополії» та Указу Президента України від 10.09.2014 року № 715 «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Методики розрахунку тарифів за надані послуги з транспортування нафти територією України магістральними нафтопроводами, перевалки та наливу нафти, затвердженої постановою НКРЕ від 30.07.1999 року № 993, якою встановлено Публічному акціонерному товариству «Укртранснафта» тарифи на транспортування нафти магістральними трубопроводами для споживачів України по маршрутах згідно з додатком.

Згідно постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України», тарифи за 1 тонну нетто по маршрутам: - 32 км. Держкордон з Білоруссю - НПК «Галичина» - 118,60 грн.; - 32 км. Держкордон з Білоруссю - НПК «Нафтохімік Прикарпаття» 119,00грн.; - 32 км. Держкордон з Білоруссю - Одеський НПЗ 181,70 грн.; - НПС «Долина» - НПК «Галичина» - 97,10 грн.; - НПС «Долина» - НПК «Нафтохімік Прикарпаття» 52,80 грн.; - НПС «Гнідинці» - Кременчуцький НПЗ 75,70 грн.; - НПС «Гнідинці» - Одеський НПЗ 141,50 грн.; - ЛВДС «Глинсько-Розбишівська» - Кременчуцький НПЗ 67,60 грн.; - ЛВДС «Глинсько-Розбишівська» - НПС «Гнідинці» 58,20 грн.; ЛВДС «Глинсько-Розбишівська» - Одеський НПЗ 133,20 грн.; - н/н «М. Павлівка» - Кременчуцький НПЗ 76,60 грн.; - н/н «М. Павлівка» - Одеський НПЗ 142,30 грн.; - МНТ «Південний» - НПК «Галичина» 157,00 грн.; - МНТ «Південний» - НПК «Нафтохімік Прикарпаття» 164,50 грн.; - МНТ «Південний» - Кременчуцький НПЗ 111,10 грн.; ПЗД «Одеса» - Кременчуцький НПЗ 115,20 грн.; - ПЗД «Одеса» - НПК «Галичина» 152,20 грн.; ПЗД «Одеса» - НПК «Нафтохімік Прикарпаття» 158,60 грн.

Вважаючи дану постановою незаконною, Приватне акціонерне товариство з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічне акціонерне товариство «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» звернулися до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги про визнання незаконною та нечинною постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України» суд першої інстанції виходив з того, що дане рішення суб'єкта владних повноважень містить всі ознаки регуляторного нормативно-правового акту та прийнято виключно з урахуванням інтересів ПАТ «Укртранснафта», яке є суб'єктом природних монополій. У зв'язку з даними обставинами, розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення оскаржуваної постанови мало відбуватися з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», що не було зроблено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи постанову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова не є регуляторним нормативно-правовим актом та є такою, що прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.

При цьому, основним питанням, яке по-різному вирішено судами попередніх інстанцій при вирішенні даного спору, є питання про те, чи є рішення відповідача про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України регуляторним нормативно-правовим актом, на процедуру прийняття якого розповсюджуються приписи Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

При вирішення цього питання, суд касаційної інстанції виходить з наступного.

Указом Президента України від 10.09.2014 року № 715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно із пунктом 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг основним завданням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, зокрема, є державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (даті - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

Пунктом 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг відповідно до покладених на неї завдань бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики у сферах функціонування ринків електричної енергії, природного газу, нафти та нафтопродуктів, у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; установлює тарифи на транспортування магістральними трубопроводами нафти, нафтопродуктів та аміаку.

Аналіз вищенаведених норм свідчить про те, що встановлення тарифів на транспортування магістральними трубопроводами нафти, нафтопродуктів належить до виключних повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пункту 6 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, для забезпечення виконання покладених на неї завдань і функцій має право, зокрема: приймати у межах своєї компетенції рішення, що є обов'язковими до виконання суб'єктами природних монополій; приймати з питань, що належать до компетенції НКРЕКП, нормативно-правові акти, контролювати їх виконання.

Зі змісту постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України» вбачається, що вона не містить в собі відомостей щодо позивачів або будь-яких інших споживачів послуг з транспортування нафти магістральними трубопроводами, а додатком до постанови встановлені тарифи для відповідних маршрутів транспортування нафти магістральними трубопроводами, що свідчить про те, що згідно із оскаржуваною постановою, відповідач фактично встановлює певні правила поведінки, обов'язкові для виконання як для тих суб'єктів що вже приймають участь у правовідносинах з ПАТ «Укртранснафта» з приводу транспортування нафти магістральними трубопроводами по маршрутах згідно з додатком, так і для тих, які будуть укладати відповідні договори у майбутньому.

Отже, постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України», встановлює певні обов'язкові до виконання правила поведінки для неозначеного кола осіб, які не є населенням, і розрахована на неодноразове застосування, тобто є нормативно-правовим актом.

Пунктом 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, передбачено, що рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об'єднань споживачів і громадськості.

Рішення, прийняті Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг оформлюються постановами і розпорядженнями.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, прийняті у межах її повноважень, обов'язкові до виконання суб'єктами природних монополій.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов'язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.

Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг має право видавати в установленому порядку разом з органами виконавчої влади спільні акти.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів касаційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що вищенаведена редакція пункту 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10.09.2014 року № 715/2014, відповідає змісту статті 15 Закону України «Про природні монополії», зокрема, абзацу 5 частини 1 даної статті, за яким рішення комісії, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

При цьому, даним абзацом частину 1 вищезазначеної статті доповнено згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо приведення їх у відповідність із Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 01.07.2010 року № 2388-VI, який набрав чинності 27.07.2010 року.

Разом з тим, згідно із статтею 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», дія цього закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям, зокрема, актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

При цьому, даним тринадцятим абзацом частину 2 вищезазначеної статті 3 доповнено згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо процедури встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги» від 22.12.2011 року № 4231-VI, який набрав чинності 12.01.2012 року.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 03.10.1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Згідно із статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого:

1) суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України;

2) суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

Отже, за даних обставин при вирішенні вищезазначеного питання слід застосовувати відповідні положення статті 3 спеціального Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» як такі, що набрали чинності пізніше, аніж положення статті 15 Закону України «Про природні монополії».

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Виходячи із визначення регуляторного акту, оскаржувана постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України» є регуляторним нормативно-правовим актом, який не встановлює тарифи на житлово-комунальні послуги, отже її розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення мало відбуватися з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

відсутній аналіз регуляторного впливу;

проект регуляторного акта не був оприлюднений;

проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом;

щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Враховуючи, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, приймаючи оскаржувану постанову не вважала її регуляторним нормативно-правовим актом, та, як наслідок, вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не застосовувала, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, визнавши незаконною та нечинною постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 25.06.2015 року № 1836 «Про встановлення тарифу на транспортування нафти магістральними трубопроводами ПАТ «Укртранснафта» для споживачів України».

Інші аргументи та доводи на підтримку позовних вимог, їх правова оцінка у рішеннях судів попередніх інстанцій не є такими. що здатні вплинути на правильність ухваленого судом першої інстанції рішення.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Таким чином, судом апеляційної інстанції дана неправильна правова оцінка обставин по справі, помилково застосовані норми матеріального права при розгляді апеляційної скарги по даній справі, а тому касаційну скаргу Департаменту агропромислового розвитку Сумської обласної державної адміністрації слід задовольнити, рішення суду апеляційної інстанції - скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції з мотивів, викладених у даній ухвалі.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а:

Касаційні скарги Приватного акціонерного товариства з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» та Публічного акціонерного товариства «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта» - задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2016 року - скасувати.

Постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 25.12.2015 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія «Укртатнафта», Приватного акціонерного товариства з іноземними інвестиціями «Синтез Ойл» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Публічне акціонерне товариство «Укртранснафта», про визнання незаконною та скасування постанови - залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: О.Є. Донець

В.Ф. Мороз

Л.Т. Черпіцька