Ухвала суду № 63472595, 15.12.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 грудня 2016 р.м.ОдесаСправа № 815/1593/16

Категорія: 12.3 Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М. М.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача - судді Турецької І.О.

суддів - Стас Л.В., Косцової І.П.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання протиправним та скасування рішення (висновок),

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача - Головного управління Національної поліції в Одеській області, Національної поліції України, -

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення (висновок) Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Одеській області, яке оформлене протоколом від 04 березня 2016 року, в якому зазначено в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

В обґрунтування позову зазначено про безпідставність включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню та відповідно проведення самої атестації, оскільки, з огляду на ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію», він не належав до такої категорії працівників.

Також у позові наголошено на тому, що рішення (висновок) атестаційної комісії про невідповідність його займаній посаді, та про те, що він підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, є необґрунтованим, оскільки ним успішно пройдено тестування та він добре характеризується по службі.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 29 червня 2016 року адміністративний позов задоволено.

Суд визнав протиправним та скасував рішення (висновок) Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Одеській області від 04 березня 2016 року, яке оформлене протоколом ОП №15.00004391.0024899 та зазначено в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, яким ОСОБА_1 визнаний таким, що «займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

В апеляційній скарзі Головне управління Національної поліції в Одеській області (далі - ГУНП в Одеській області) ставить питання про скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, яким у задоволенні позову відмовити, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження, у відповідності до положень п.2 ч.1 ст.197 КАС України, у зв'язку із неявкою сторін, належним чином сповіщених про день, час та місце розгляду справи.

З'ясувавши обставини справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, на наступних підставах.

Так, судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 до листопада 2015 року проходив службу в лавах МВС України на посаді командира взводу №3 роти дорожньо-патрульної служби відділу Державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Одеси управління Державної автомобільної інспекції Головного управління МВС України в Одеській області.

Наказом Головного управління Національної поліції в Одеській області від 19 листопада 2015 року за №275о/с «По особовому складу», відповідно до положень п.9, п.12 Перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію», на підставі заяви від 07 листопада 2015 року ОСОБА_1 призначено на посаду старшого інспектора роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Одеській області з присвоєнням йому спеціального звання «майор поліції» (а.с.10).

Даний наказ було прийнято відповідно до положень п.9, п.12 Перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» щодо призначення тих осіб, які прибули з Міністерства внутрішніх справ, з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та установленням посадових окладів згідно штатного розпису з 07 листопада 2015 року.

Наказом Національної поліції України від 23 листопада 2015 року № 102 «Про організацію заходів з тестування особового складу Національної поліції України», з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої можливості та відповідно до пункту 10 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року №1465, наказано керівникам структурних підрозділів Національної поліції України, серед іншого, забезпечити доведення до відома всього особового складу під підпис умови проведення атестування працівників, визначені згаданою Інструкцією.

29 січня 2016 року ГУНП в Одеській області виданий наказ №133, яким прийнято рішення про проведення атестування поліцейських ГУНП в Одеській області та підпорядкованих йому підрозділів, починаючи з 19 лютого 2016 року (а.с.11).

Вищезазначеним наказом зобов'язано керівників структурних підрозділів скласти списки поліцейських підпорядкованих підрозділів, скласти атестаційні листи на поліцейських, підготувати для надання до атестаційних комісій додаткові матеріали, надати документи до управління кадрового забезпечення ГУНП в Одеській області.

Дорученням ГУНП в Одеській області від 05 лютого 2016 року № 53 керівникам підрозділів доручено з 05 лютого 2016 року до 10 лютого 2016 року організувати та провести реєстрацію працівників, які виявили бажання пройти атестування, шляхом заповнення web-форми у внутрішній мережі МВС.

12 лютого 2016 року командиром взводу роти ДПС ГУНП в Одеській області майором поліції Левицьким В.В. складено атестаційний лист відносно старшого інспектора роти дорожньо-патрульної служби Головного управління Національної поліції в Одеській області ОСОБА_1

Як вбачається з розділів І-ІІІ атестаційного листа складеного на ОСОБА_1, останній за час проходження служби характеризується із позитивної сторони, згідно із висновком прямого керівника -начальника УПД ГУНП в Одеській області підполковником поліції Іщенко І.В. «займаній посаді відповідає». Також, позивач пройшов тестування на застосування загальних навичок (набравши 39 балів із 60 можливих) та професійне тестування (набравши 29 балів із 60 можливих) (а.с.16).

04 березня 2016 року атестаційна комісія № 7, за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди з позивачем, прийняла рішення, що ОСОБА_2 не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16 березня 2016 року апеляційна атестаційна комісія розглянула скаргу позивача та прийняла рішення про її відхилення.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався численними рішеннями Європейського суду з прав людини та виходив з того, що рішення Атестаційної комісії №13, викладене у протоколі від 04 березня 2016 року та атестаційному листі є немотивованим, містить формальні судження, без будь якого зв'язку із особою ОСОБА_1 та особливостями проходження ним атестування.

Також суд вважав, що Атестаційною комісією безпідставно не була врахована інформація, яка з позитивного боку характеризує позивача.

Згідно з вимогами ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Колегія суддів вважає, що правова позиція суду першої інстанції, яка викладена у судовому рішенні є законною та обґрунтованою, виходячи з наступного.

Поряд з тим мотивуванням, яке викладене судом першої інстанції, колегія суддів бажає зазначити додатково щодо протиправності дій суб'єкта владних повноважень по проведенню атестації.

Згідно із пунктами 9, 13 розділу ХІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року № 580-VIII (далі - Закон №580) працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції. Працівникам міліції, які перейшли на службу до поліції, стаж вислуги в спеціальних званнях міліції зараховується до стажу вислуги для присвоєння чергових спеціальних звань поліції.

Як було вже зазначено вище, наказом Головного управління Національної поліції в Одеській області від 19 листопада 2015 року за №275о/с ОСОБА_1 з 07 листопада 2015 року призначено старшим інспектором роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Одеській області, та йому було присвоєно спеціальне звання «майор поліції», в порядку переатестування.

В свою чергу, процедура «переатестування» Законом №580 не передбачена. Підстави, порядок та наслідки проведення такої процедури також не визначені у нормативно-правових актах, що прийняті на виконання зазначеного Закону.

За приписами частини першої статті 47, частини першої статті 58 Закону №580, призначення на посади поліцейських здійснюють посадові особи органів (закладів, установ) поліції відповідно до номенклатури посад, яку затверджує Міністерство внутрішніх справ України. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Згідно з пунктом 5 частини першої статті 77 цього ж Закону поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється через службову невідповідність.

Апелянт в апеляційній скарзі посилається на частину першу статті 57 Закону №580, якою передбачено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

При цьому, суб'єкт владних повноважень вважає, що прийняття працівників міліції на службу до поліції треба розуміти як просування по службі, так як поліція виконує ті ж функції, які виконували ліквідовані органи внутрішніх справ.

Такі доводи апелянта спростовуються частиною другою статті 57 цього ж Закону, яка встановлює, що атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Отже, застосування процедури атестування щодо кандидатів на посаду поліцейського, у тому числі тих, які приймаються на службу в поліцію відповідно до п. 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580, не відповідає вимогам закону.

Також, в апеляційній скарзі, апелянт наголошує на тому, що позивача було призначено на посаду тимчасово до проведення переатестування.

Згідно з ч.2 ст.58 Закону №580, строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

Доказів того, що позивач був призначений на одну з посад, передбачених ч.2 ст.58 Закону №580, матеріали справи не містять та апелянтом не надано.

Посилання у наказі ГУНП в Одеській області від 19 листопада 2015 року за №275о/с «По особовому складу» на те, що позивач був призначений на посаду старшого інспектора роти дорожньо-патрульної служби ГУНП в Одеській області, з присвоєнням йому спеціального звання «майор поліції», в порядку переатестування, не свідчить про прийняття його на службу на тимчасовій основі.

Як передбачено частинами четвертою, п'ятою статті 57 Закону №580, рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Згідно з пунктом 1 розділу І (Загальні положення) Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 18 листопада 2015 року за № 1445/27890 (далі - Інструкція №1465), ця Інструкція, розроблена відповідно до Закону України «Про Національну поліцію», визначає порядок атестування поліцейських, яке проводиться в апараті Національної поліції України, територіальних (міжрегіональних) органах (закладах, установах) Національної поліції України (далі - органи поліції) з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Відповідно до пункту 3 розділу І (Загальні положення) Інструкції № 1465, атестування поліцейських проводиться за тими самими умовами, що визначені в ч. 2 ст. 57 Закону №580 та які були вже перелічені вище.

Таким чином, системний аналіз вказаних нормативно-правових актів дає підстави дійти висновку про те, що частиною першою статті 57 Закону №580 та пунктом 1 розділу І (Загальні положення) Інструкції №1465 врегульована мета проведення атестування поліцейських, тоді як підстави для атестування поліцейських визначені частиною другою статті 57 вказаного Закону та пунктом 3 розділу І (Загальні положення) зазначеної Інструкції.

Враховуючи, що розділом ХІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону №580 не передбачено винятків щодо атестування осіб, які були працівниками міліції та прийняті на службу до поліції, шляхом видання наказів про призначення за їх згодою у будь-якому органі поліції, на таких осіб поширюються загальні вимоги законодавства щодо підстав та порядку проведення атестування поліцейських.

Є також і необґрунтованими доводи апелянта, що ОСОБА_1 проходив атестацію за своїм бажанням, оскільки останній заповнив web- форму у внутрішній мережі МВС, як особа, що бажає брати участь в атестуванні, з наступних підстав.

Матеріали справи містять доручення ГУНП в Одеській області №53 від 05 лютого 2016 року «Про реєстрацію працівників ГУНП для проходження атестування» (а.с.164).

Тобто, позивач не міг проігнорувати дану реєстрацію у внутрішній мережі МВС, оскільки не був би допущений до участі в атестуванні та відповідно не зміг би продовжувати службу в поліції.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суб'єкт владних повноважень протиправно включив позивача до списку поліцейських, які підлягають атестуванню.

Що стосується самого спірного рішення, колегія суддів вважає наступне.

За приписами пунктів 11, 12 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) Інструкції №1465, атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Пунктами 15, 16 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) цієї ж Інструкції визначено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Згідно з пунктами 20, 21 цього ж розділу вказаної Інструкції усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

Як вбачається з рішення атестаційної комісії № 13 ГУНП в Одеській області, оформленого протоколом ОП №15.00004391.0024899 від 04 березня 2016 року (а.с.17-18) за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Головою атестаційної комісії поставлено на голосування рішення, а саме «займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке підтримано за результатами голосування: за - 4, проти - 0.

Разом з тим, у вказаному протоколі взагалі не зазначено мотивів прийняття саме такого рішення.

Зокрема, у протоколі не відображено хід проведення співбесіди, зміст питань, які ставилися позивачу, та відповіді на них, відсутнє покликання на конкретні матеріали, на підставі яких прийняте зазначене рішення.

В порушення вимог пунктів 8, 9, 10, 16 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) Інструкції №1465, у зазначеному рішенні атестаційної комісії не вказано, з яких підстав членами атестаційної комісії не були взяті до уваги відомості, зазначені в атестаційному листі позивача, результати його тестування на знання законодавчої бази та на загальні здібності і навички, та яким критеріям, визначеним пунктом 16 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) зазначеної Інструкції, не відповідає поліцейський ОСОБА_1

Всупереч вимогам частини другої статті 71 КАС України, суб'єкт владних повноважень не надав суду доказів, на підставі яких, атестаційна комісія № 13 ГУНП в Одеській області прийняла рішення відносно позивача про невідповідність займаній посаді та необхідність звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

При цьому, колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції, що наявними у матеріалах справи доказами, вказаний висновок атестаційної комісії об'єктивно не підтверджений.

Так, в атестаційному листі на ОСОБА_1 відображені позитивні відомості про нього (зокрема, щодо результатів службової діяльності згідно з функціональними обов'язками, його дисциплінованості, уміння будувати свої стосунки з громадянами та колегами по службі, почуття особистої відповідальності, стійкості моральних принципів, стану здоров'я та фізичної підготовленості, тощо) із висновком прямого керівника про відповідність займаній посаді. Крім того, позивач успішно пройшов тестування на застосування загальних навичок (набравши 39 балів із 60 можливих) та професійне тестування (набравши 29 балів із 60 можливих).

Частиною третьою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Перелічені вимоги, суб'єктом владних повноважень не виконані.

Європейський суд з прав людини визнав такою, що суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції практику національних судів, коли вони, вважаючи себе зв'язаними висновками адміністративних органів щодо обставин справи, взагалі відмовлялися контролювати оцінку фактів, які були покладені в основу дискреційного адміністративного рішення і які мали вирішальне значення при прийнятті цього рішення, (п, 111 рішення від 31 липня 2008 року у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки»; п. 157 рішення від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телеквіжн лтд. проти Кіпру»).

На думку Європейського суду з прав людини, повна відмова національного суду переглянути оцінку, яку адміністративний орган дав доказам у справі при прийнятті дискреційного рішення, вважається порушенням права особи на доступ до суду, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що рішення (висновок) атестаційної комісії не можна вважати законним та обґрунтованим.

Відповідно до вимог ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 195, 197, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Одеській області - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 29 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Атестаційної комісії №13 Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання протиправним та скасування рішення (висновок) - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які брали участь у справі та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Доповідач - суддя І.О.Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя І.П. Косцова