Ухвала суду № 63090070, 28.11.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2016 року Справа № 876/8104/16

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Пліша М.А.,

суддів Шинкар Т.І., Ільчишин Н.В.

за участю секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Баранинської сільської ради Ужгородського району та заступника прокурора Закарпатської області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року по справі за позовом заступника прокурора Закарпатської області до Ужгородської міської ради, третя особа Баранинська сільська рада Ужгородського району про визнання нечинним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В :

заступник прокурора Закарпатської області звернувся з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради, третьої особи Баранинська сільська рада Ужгородського району в якому просив визнати нечинним та скасувати рішення відповідача «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 від 09.11.2015 р.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції Баранинська сільська рада Ужгородського району та заступник прокурора Закарпатської області оскаржили його в апеляційному порядку, вважають, що постанова винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права.

В апеляційній скарзі заступник прокурора Закарпатської області зазначає, що відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції, ст. 25, ч. 14 ст. 46, частин 1, 10 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вирішено, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно ч. 10. ст. 59 зазначеного Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування. У той же час у ст. 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення (п. 5 Рішення № 7-рп/2009 Конституційний Суд України).

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04.06.2013 у справі № 21 -64а 13 та від 18.11.2014 у справі № 21-438а 14.

Незважаючи на наведені норми, підставою для скасування рішення № 1881 від 09.11.2015 Ужгородською міською радою визначено приведення його у відповідність вимогам чинного законодавства, а саме через невідповідність вимогам Земельного та Водного кодексів України, Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування», «Про землеустрій» та підзаконним нормативно-правовим актам.

Поряд з цим, міська рада скасувала рішення № 1881 від 09.11.2015 р. незважаючи на те, що згідно його приписами виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а саме радою прийняті рішення щодо надання дозволів на розробку проектів відведення земельних ділянок, видано містобудівні умови та обмеження щодо забудови земельних ділянок тощо. Зокрема, про реалізацію міською радою оскаржуваного рішення свідчить прийняття нею в подальшому цілого ряду рішень, а саме 09.11.2016 № 1882 «Про затвердження та відмову у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», № 1883 «Про надання та відмову у наданні дозволів на складання технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)», № 1884 «Про затвердження та відмову у затвердженні технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)», № 1885 «Про затвердження та відмову у затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок». Вказаними рішеннями затверджено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок юридичним, фізичним особам та фізичним особам-підприємцям.

Зазначене свідчить про продовжуваний характер оспорюваного рішення та призводить до очевидного заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам територіальної громади міста Ужгорода. Крім того, суд першої інстанції розглядаючи даний спір 17.03.2016 р. виніс ухвалу, залишену без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.04.2016 р., про вжиття заходів забезпечення даного адміністративного позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення з огляду на те, що невжиття заходів забезпечення може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, а також третім особам, а для їх відновлення потрібно буде докласти значних зусиль та витрат.

Висновки суду першої інстанції, які визнано вірними судом апеляційної інстанції, зведено до того, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, на підставі якого розробляється план земельно-господарського устрою, встановлюється функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації, то невжиття заходів забезпечення позову, тобто не зупинення дії рішення від 09.11.2015 року №1881 «Про затвердження містобудівної документації» може призвести до заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам територіальної громади, фізичним та юридичним особам, а в подальшому для захисту цих прав, свобод та інтересів необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. На підставі оскаржуваного рішення може здійснюватися передача земельних ділянок із земель комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам, зміна цільового призначення земельних ділянок.

Отже, суд, мотивуючи рішення про відмову у задоволенні позову дійшов до хибного висновку про відсутність факту породження оскаржуваним рішенням певних суб'єктивних правовідносин, який крім того, є протилежним висновку цього ж суду при вжитті заходів забезпечення позову.

При цьому, суд не врахував, що рішення Ужгородської міської ради № 119, яким фактично було скасовано оскаржуване рішення № 1881, прийнято 10.03.2016 р., тобто до вжиття судом заходів забезпечення позову.

Отже, висновки суду в частині того, що оскаржуваним рішенням не породжено ніяких правовідносин не відповідає обставинам справи та не узгоджується з прийнятою судом ухвалою від 10.03.2016 р. про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

На підставі вище вказаного просить скасувати постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.09.2016 р. та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

Баранинська сільська рада в апеляційній скарзі зазначає, що в ході судового розгляду адміністративного позову заступника прокурора Закарпатської області, що оскаржував рішення Ужгородської міської ради, яким затверджено наступну містобудівну документацію: генеральний план (коригування) м. Ужгорода, історико-архітектурний опорний план міста, план зонування території м. Ужгорода, апелянтом, що був залучений судом в порядку статті 53 КАС України, як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, в червні 2016 року було подано адміністративний позов в порядку самостійних вимог за частиною першою статті 53 КАС України. Однак, місцевим судом протокольним рішенням, яким залишено без розгляду заявлений позов третьої особи, фактично відмовлено третій особі в реалізації права на захист, що трактується зараз апелянтом (третьою особою) як порушення в процесі судового розгляду нашого права на доступ до правосуддя, яке гарантовано статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, (м. Рим, 1950 рік), що ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року (надалі - Конвенція), та статтею 7 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», що в свою чергу призвело до порушення частини третьої статті 159 КАС України при ухваленні спірного рішення, оскільки не можемо вважати такий судовий розгляд і прийняту за його результатами постанову обґрунтованою.

Так, відповідно до частини першої статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Аналогічну норму щодо гарантії права на безсторонній і справедливий суд містить норма частини першої статті 7 Закону України «Про судоустрій та статус суддів».

Апелянтом у заяві зазначалося, що містобудівною документацією, яка затверджена рішенням відповідача від 09 листопада 2016 року №1881 «Про затвердження містобудівної документації» та рішенням від 10 березня 2016 року №119 «Про затвердження містобудівної документації» протиправно включено до меж міста Ужгорода землі сусідніх населених пунктів, що належать на праві комунальної власності територіальним громадам цих населених пунктів, без узгодження з ними. Так, згідно із Основними положеннями коригування генерального плану м. Ужгорода, що виконаний Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М.Білоконя» до нових меж міста включено орієнтовно 700 га земель за рахунок земель сільських рад Баранинської, Холмської, Коритнянської, Великолазівської та Оноківської.

Обґрунтовувався самостійний позов тим, що відповідно до пункту 6 частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк повинні узгодити проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах. Однак, як доводять відповіді та звернення голів сільських рад відповідач не здійснив такого узгодження цієї містобудівної документації, більше того, ці ради заперечують проти включення земель їх територіальної громади до меж міста Ужгорода, про що надавалися докази.

У справі «Беллет проти Франції» Європейський суд прав людини (надалі - Європейський суд) зазначив, що стаття 6 § 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права. Право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження. Для Європейського суду природа перешкод у реалізації права на доступ до суду не має принципового значення.

Залишаючи без розгляду адміністративний позов Баранинської сільської ради, яким третя особа просила місцевий адміністративний суд визнати незаконними як нормативно-правові акти генеральний план (коригування) м. Ужгорода та план зонування території м. Ужгорода, виконані державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя», що затверджені рішенням Ужгородської міської ради VII скликання від 10 березня 2016 року «Про затвердження містобудівної документації» та рішенням Ужгородської міської ради VI скликання від 09 листопада 2015 року «Про затвердження містобудівної документації», та скасувати як протиправне рішення Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року №119 «Про затвердження містобудівної документації», суд обмежив себе або свідомо уникав повного і всебічного з'ясуванні обставин в цій адміністративній справі.

Вважає, що суд фактично уникав розгляду спору по суті, адже нами було доведено до відома суду, що рішення, яке оскаржується заступником прокурора Закарпатської області, рішенням відповідача від 10 березня 2016 року визнано таким, що втратило чинність. В той же час цим рішенням повторно затверджується та сама містобудівна документація, що є нормативно правовими актами за своєю правовою природою, і незаконність якої слугувала підставою для оскарження позивачем рішення Ужгородської міської ради в цій справі.

Відтак, протиправно залишаючи без розгляду заяву апелянта в порядку частини першої статті 53 КАС України, суд фактично відмовився від розгляду адміністративної справи по суті, обравши шлях найменшого опору при ухваленні рішення.

На думку апелянта треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, можуть вступити у справу у будь-який час до закінчення судового розгляду, пред'явивши адміністративний позов до сторін, змінюючи свій статус в процесі з третьої особи без самостійних вимог на особу, що їх заявляє.

Як було зазначено вище місцевий суд, не прийнявши до розгляду адміністративний позов Баранинської сільської ради, порушив право апелянта на доступ до правосуддя.

Окрім того, у оскаржуваній постанові відсутні висновки суду щодо правомірності прийняття відповідачем спірного рішення, щодо правомірності затвердження містобудівної документації з порушеннями процедури обговорення, узгодження та вимог законодавства, ДБН. Хоча в судовому засіданні заслуховувалося неодноразово обґрунтування адміністративного позову, допитувалися свідки. Матеріали справи містять об'ємний перелік доказів, які доводять незаконність такої містобудівної документації. Про це наголошувалося представниками з боку позивача при їх дослідженні. Однак, висновки суду та їх оцінка у мотивувальній частині постанови відсутні, як і відсутні мотиви відхилення таких доказів.

На підставі викладеного, просить скасувати постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов Баранинської сільської ради (с. Баранинці Ужгородського району Закарпатської області) - визнати незаконними генеральний план (коригування) м. Ужгорода та план зонування території м. Ужгорода, виконані державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя», що затверджені рішенням Ужгородської міської ради VII скликання від 10 березня 2016 року «Про затвердження містобудівної документації» та рішенням Ужгородської міської ради VI скликання від 09 листопада 2015 року «Про затвердження містобудівної документації»; скасувати як протиправне рішення Ужгородської міської ради від 10 березня 2016 року №119 «Про затвердження містобудівної документації».

Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги задоволенню не підлягають з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено, що Ужгородською міською радою було прийнято рішення від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881, яким затверджено містобудівну документацію «Генеральний план (коригування) м. Ужгорода», а також затверджено містобудівну документацію «План зонування території м. Ужгорода» та надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо впорядкування території міста Ужгорода. В подальшому, Ужгородською міською радою було прийнято рішення «Про затвердження містобудівної документації» № 119 від 10.03.2016 року Даним рішенням рада вирішила:

1) Вважати таким, що втратило чинність рішення XXVII сесії міської ради VI скликання 09.11.2015 року № 1881 «Про затвердження містобудівної документації»;

2) Затвердити містобудівну документацію:

- «Коригування генерального плану м. Ужгорода»;

- «План зонування території м. Ужгорода»

3) Надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо впорядкування території міста Ужгорода;

4) Відкликати з проведення державної експертизи містобудівну документацію «Внесення змін до генерального плану та плану зонування території міста Ужгорода» з Державного підприємства «Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи» ДП «Укржбудекпертиза»

5) Замовити Схему перспективного озеленення території міста Ужгорода;

6) Замовити інвентаризацію зелених насаджень.

7) Управлінню містобудування та архітектури:

7.1) підготувати проект рішення сесії про внесення змін до Програми комплексного забезпечення містобудівною документацією міста Ужгорода та передбачити кошти на виконання робіт щодо внесення змін до генплану (коригування) та плану зонування міста:

7.2) тимчасово припинити видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок на територіях міста згідно з додатком на об'єкти та на земельні ділянки, які перебувають у комунальній власності.

8) Встановити мораторій на прийняття рішень сесією Ужгородської міської ради щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою, затвердження проектів землеустрою, зміни цільового призначення земельних ділянок та іншої документації із землеустрою на територіях міста згідно з додатком, які перебувають у власності територіальної громади міста Ужгорода та не надані у власність та /або користування фізичним і юридичним особам.

9) Обмеження та заборони, встановлені пунктами 5.2 та 6 цього рішення, діють до затвердження в установленому порядку містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану та плану зонування території міста Ужгорода».

10) Юридичному відділу, спільно з відділом землекористування та управління містобудування та архітектури підготувати звернення до уповноважених органів щодо дотримання законодавства при реєстрації майнових прав на землю у сфері архітектури і містобудування, які розташовані на територіях міста згідно з додатком.

11) Відділу внутрішньої політики організаційної роботи та зв'язків з громадськістю дане рішення опублікувати в газеті «Ужгород» та розмістити на офіційному веб-сайті Ужгородської міської ради.

12) Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію з питань регулювання земельних відносин, містобудування та архітектури та заступника міського голови відповідно до розподілу функціональних повноважень.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскільки в оскаржуваному рішенні Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881 відсутній факт породження певних суб'єктивних правовідносин, то відповідно Ужгородська міська рада своїм рішенням від 10.03.2016 року «Про затвердження містобудівної документації» № 119 мала право скасовувати рішення Ужгородської міської ради «Про затвердження містобудівної документації» від 09.11.2015 року № 1881.

Отже, на момент розгляду по суті та вирішення даної справи, був відсутній предмет спору, оскільки оскаржуване рішення, що є предметом позовних вимог, скасовано самим же органом місцевого самоврядування, зокрема рішенням Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року «Про затвердження містобудівної документації» №119, то відповідно і підстав для задоволення позову не має.

Колегія суддів погоджується з висновком суд першої інстанції, що на момент розгляду справи був відсутній предмет спору, оскільки докази, які би свідчили про скасування рішення Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року «Про затвердження містобудівної документації» № 119 у матеріалах справи відсутні.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає, що у відповідності до вимог ч.1 ст. 53 КАС України треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, можуть вступити у справу у будь-який час до закінчення судового розгляду, пред'явивши адміністративний позов до сторін. Задоволення адміністративного позову таких осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача. У разі вступу третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, розгляд адміністративної справи починається спочатку. У даній справі предметом спору було рішення Ужгородської міської ради від 09.11.2015 року «Про затвердження містобудівної документації» № 1881, яке оскаржив заступних прокурора Закарпатської області, а не рішення Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року «Про затвердження містобудівної документації» № 119, яке просила скасувати Баранинська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області, таке рішення сільською радою може бути оскаржене шляхом подання самостійного адміністративного позову, а не у даній справі.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційних скарг не спростовують висновку суду першої інстанції.

Керуючись ч.3 ст. 160, ч. 4 ст. 196, п. 1 ч. 1 ст. 198, ст. 200, ст.205, ст.206, ст. 254 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В :

апеляційні скарги Баранинської сільської ради Ужгородського району та заступника прокурора Закарпатської області - залишити без задоволення, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року по справі № 807/150/16 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя М.А. Пліш

Судді Т.І. Шинкар

Н.В. Ільчишин

Повний текст ухвали виготовлений 01.12.2016 року