Ухвала суду № 63016027, 28.11.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 листопада 2016 р.м.ОдесаСправа № 504/4190/15-а

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Вінська Н.В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В,

-Крусяна А.В.,

при секретарі судового засідання -Макогон С.А.,

за участю позивача, представника позивача ОСОБА_2,

представника відповідача Іокіщу В.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 22 серпня 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до голови Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області Мішиної Н.П., Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області про визнання дій неправомірними, визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А :

16.11.2015р. ОСОБА_4 звернувся до Комінтернівського районного суду Одеської області з адміністративним позовом до голови Фонтанської сільської ради Мішиної Н.П. та Фонтанської сільської ради, в якому просив визнати неправомірними дії відповідача, що полягають у неналежному виконанні посадових обов'язків та недотримання встановленої процедури громадського обговорення пропозиції депутатів Фонтанської сільської ради щодо добровільного об'єднання територіальної громади села Фонтанка з територіальними громадами сіл Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області під час перебування на посаді виконуючої обов'язків голови Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області; визнати громадські слухання, що проводились 29.05.2015 року з метою обговорення пропозиції депутатів Фонтанської сільської ради від 29.05.2015 року щодо добровільного об'єднання територіальної громади села Фонтанка з територіальними громадами сіл Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області - такими, що не відбулися; визнати протиправним та скасувати рішення Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області від 03.06.2015 року №1314 - VI «Про надання згоди на добровільне об'єднання громад сіл Фонтанка, Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що повідомлення про початок процедури громадського обговорення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад не оприлюднювалось, ані в засобах масової інформації, що поширюється на території Фонтанської сільської ради, ані на інформаційному стенді Фонтанської сільської ради. Розміщення інформаційного повідомлення на сайті Комінтернівської районної ради Одеської області не можна вважати належним оприлюдненням у розумінні п.2.6 Положення про порядок громадського обговорення, оскільки цей сайт не є засобом масової інформації. Крім того, щоб побачити повідомлення на вказаному сайті необхідно здійснити переходи через ряд гіперпосилань (Головна- Сільські та селищні ради - меню - сільські та селищні ради - Фонтанська сільська рада - оголошення). Також дане повідомлення не відповідало вимогам п.15 постанови Кабінету Міністрів від 03.11.2010 року №996, а саме були відсутні відомості: - про можливі наслідки проведення в життя рішення для різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін; - про порядок обговорення, порядок акредитації представників засобів масової інформації, порядок реєстрації учасників; - строк і спосіб оприлюднення результатів обговорення. Всупереч абз.8 п.15 постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №966 не здійснювалась реєстрація учасників та перевірка їх на належність до територіальної громади села Фонтанка та не здійснювався підрахунок голосів під час голосування та надання згоди щодо добровільного об'єднання територіальної громади. Протокол складений за результатами громадського обговорення всупереч п.3.2 Положення не містить результатів голосування. Результати громадського обговорення, не зважаючи на вимоги п.3.4 Положення, не оприлюднювались упродовж 5 робочих днів ані шляхом опублікування у засобах масової інформації, а ні на інформаційному стенді.

Відповідачі заперечували проти позову, зазначаючи, що громадські обговорення відбулися з дотриманням чинного законодавства та встановленого порядку. Посилання позивача на норми постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» до спірних правовідносин є безпідставними, так як вона має лише рекомендаційний характер. Відповідач також вважає, що право позивача не порушено, так як він приймав участь у громадських обговореннях і його думка була врахована, але оскільки більшість осіб, які приймали участь у громадському обговоренні підтримали пропозицію на об'єднання територіальної громади, депутатами сільської ради було прийнято рішення про об'єднання села Фонтанка з територіальними громадами сіл Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області.

Постановою Комінтернівського районного суду Одеської області від 22 серпня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального права, просив постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову про задоволення позову.

Заслухавши доповідача, пояснення сторін, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлені та з матеріалів справи вбачаються наступні обставини.

29 квітня 2015 року рішенням № 1263-VІ Фонтанської сільської ради Комінтернівського району Одеської області затверджено Положення про порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (а.с.80- 85).

29 квітня 2015 року в.о. сільського голови Мішина Н.П. видала розпорядження «Про початок процедури громадського обговорення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад», відповідно до якого було розпочато процедуру громадського обговорення, встановлено, що громадські обговорення пропозицій депутатів сільської ради щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад відбудеться 29 травня 2015 року о 15 годині в приміщенні Фонтанської сільської ради (актовий зал) за адресою с. Фонтанка вул. Степна, 4 у формі громадських слухань. Визначено відповідального за організацію громадського обговорення, якому доручено забезпечити оприлюднення повідомлення про початок процедури громадського обговорення, письмово сповістити ініціаторів пропозиції про початок процедури громадського обговорення, забезпечити реєстрацію, розгляду та узагальнення пропозицій громадськості, підготовку відповідей на пропозиції, зауваження учасників громадського обговорення (а.с.33).

Текст повідомлення про початок процедури громадського обговорення пропозиції депутатів Фонтанської сільської ради щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад розміщений на інформаційному стенді та додатково розміщений на сайті Комінтернівської районної ради Одеської області.

29.05.2015р. у приміщенні Фонтанської сільської ради відбулось громадське обговорення щодо об'єднання територіальних громад, про що складений відповідний протокол (а.с.75-79).

03 червня 2015 року Фонтанська сільська рада з урахуванням результатів громадського обговорення прийняла рішення № 1314-VI, яким надала згоду на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Фонтанка (Фонтанська сільська рада), Крижанівка, Ліски (Крижанівська сільська рада), Нова Дофінівка, Вапнярка (Новодофінівська сільська рада) Комінтернівського району Одеської області в Фонтанську сільську громаду із адміністративним центром у селі Фонтанка (а.с.86).

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з доведеності відповідачем обставин прийняття рішення про об'єднання сіл з дотриманням встановленого порядку та на підставі реальної громадської позиції мешканців села Фонтанка, з урахуванням протилежної (критичної, опозиційної) думки мешканців, на підставі економічно обґрунтованої позиції без порушення політичних прав позивача та інших громадян.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції на підставі викладеного.

Відповідно до ст. 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Конституцією України закріплено основні принципи місцевого самоврядування в Україні, до яких відносяться, зокрема:

- принцип народовладдя (ст. 5 Конституції України), тобто носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах. Право народу на встановлення і здійснення влади є його природним правом, а народний суверенітет - невідчужуваний і недоторканий;

- принцип законності, тобто, система місцевого самоврядування функціонує у точній відповідності із законодавством України.

- принцип гласності, а саме, відкритий (публічний) характер діяльності органів місцевого самоврядування і систематичне інформування населення про цю діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності територіальних сільських, селищних, міських громад та їх виконавчих органів.

Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальна громада села, селища, міста є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Тобто, саме територіальна громада (тобто жителі села, селища, міста) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, інші ж суб'єкти місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише в інтересах територіальної громади.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулюються Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015р. № 157-VIII.

Стаття 5 Закону № 157-VIII визначає вичерпний перелік ініціаторів добровільного об'єднання громадян, серед яких є депутати сільської, селищної, міської ради (не менше третини від загального складу).

Як встановлено в ході судового розгляду, ініціатором добровільного об'єднання територіальних громад виступили депутати Фонтанської сільської ради у необхідній кількості, що не заперечується позивачем.

Відповідно до частин 3 та 4 ст.5 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

На виконання вказаних вимог Закону 29.04.2016р. рішенням Фонтанської сільської ради № 1263-VI затверджено Положення про порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

Відповідно до п.2.6 Положення про порядок громадського обговорення в.о. голови Фонтанської сільської ради Мішиною Н.П. прийнято розпорядження № 24/2015-ОД про початок процедури громадського обговорення саме у день надходження пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад - 29.04.2015р.

Пунктом 3 розпорядження сільського голови від 29.04.2015р. № 24/2015-ОД визначено відповідальною за організацію громадського обговорення заступника голови сільської ради з правових питань Іокіщу В.І., яку зобов'язано забезпечити оприлюднення про початок процедури громадського обговорення, письмово сповістити ініціаторів пропозиції про початок процедури обговорення, забезпечити реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості, підготовку відповідей на пропозиції, зауваження учасників громадського обговорення.

Інформацію про початок громадських обговорень розміщено відповідальною особою Фонтанської сільської ради 29.04.2015р. на інформаційному стенді сільської ради, а також на офіційному сайті Комінтернівської районної ради в мережі Інтернет за адресою: http://komintern-rada.odessa.gov.ua/ - розділ "сільські та селищні ради" - підрозділ "Фонтанська сільська рада".

Судова колегія враховує, що розміщення інформації в такий спосіб відповідає, як ст.5 Закону України "Про доступ до публічної інформації", яка передбачає перелік способів розміщення публічної інформації, наприклад, в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, на інформаційних стендах, так і п.2.6 Положення про порядок проведення громадського обговорення, який передбачає розміщення у засобах масової інформації, що поширюються на території Фонтанської сільської ради та/або на інформаційному стенді сільської ради.

Доводи апелянта стосовно того, що інформація про початок громадських обговорень не була розміщена на інформаційному стенді, спростовується, як усними поясненнями відповідальної за цю ділянку роботи посадової особи сільської ради - Іокіщу В.І., яка приймає участь у справі як представник відповідача, так і письмовими доказами - листом сільського голови Мішиної Н.П. на адресу депутата Фонтанської сільської ради Слюсаря І.А., як одного з ініціаторів добровільного об'єднання територіальних громад, від 30.04.2015р. № С-826-250-6, в якому зазначається про дату та час проведення громадського обговорення пропозиції та розміщення відповідного оголошення 29.04.2015р. на офіційному веб-сайті Комінтернівської районної ради та на інформаційному стенді сільської ради.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія вважає вірними доводи суду першої інстанції, що відповідачем належно організована робота щодо інформування населення про проведення громадських обговорень.

Виходячи зі змісту ч.3 ст.5 Закону № 157-VIII громадське обговорення проводиться протягом 30 днів з дня надходження пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад.

Судова колегія враховує, що громадське обговорення може проводитись в різних формах, зокрема, передбачених статтею 8 та статтею 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у формі: загальних зборів громадян, громадських слухань або в інших формах, визначених місцевою радою (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація тощо).

Призначаючи громадське обговорення, сільський, селищний, міський голова повинен виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, а також визначати такі строки проведення громадського обговорення, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.

У випадку, що є предметом розгляду даної справи, мало місце проведення громадського обговорення у формі громадських слухань. Головою сільської ради Мішиною Н.П. забезпечена можливість усім бажаючим подавати як звернення на підтримку висловленої пропозиції, так і заперечення проти неї, про що зазначено в оголошенні про проведення громадських обговорень пропозиції депутатів Фонтанської сільської ради.

З матеріалів справи вбачається, що з початку процедури громадського обговорення депутатами сільради проводились збори трудових колективів у дошкільних закладах - "Гніздечко" та "Тополька", Фонтанській школі та амбулаторії, де обговорювалась пропозиція депутатів сільради про об'єднання відповідних територіальних громад. Крім того, до Фонтанської сільради надійшла низка колективних звернень членів громади с.Фонтанка, як на підтримку пропозиції депутатів, так і з пропозицією щодо залишення існуючого статусу с.Фонтанка (а.с.38-52, 131-204, 127-128). Згідно вказаних документів ініціативу депутатів Фонтаньскої сільради щодо об'єднання підтримали 1753 громадян.

Судова колегія погоджується з доводами відповідача, що вказаний факт спростовує твердження апелянта про непроінформованість громадян щодо проведення громадського обговорення відповідної пропозиції.

Процедура добровільного об'єднання громадян, що встановлена Законом № 157-VIII, передбачає, що обов'язковою передумовою для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад є проведення громадських обговорень з цього питання.

Доводи апелянта про те, що громадські слухання, які були заплановані на 29.05.2015р. о 15.00 є такими, що не відбулися, оскільки під час громадського обговорення не здійснювалась реєстрація учасників територіальної громади та перевірка їх належності до територіальної громади с.Фонтанка, не здійснювався підрахунок голосів, судова колегія вважає необґрунтованими.

Судова колегія погоджується з доводами відповідача, що жодним пунктом Положення про порядок проведення громадського обговорення не містить вимогу щодо здійснення реєстрації учасників та перевірка їх належності до територіальної громади с.Фонтанка.

Протокол громадського обговорення від 29.05.2015р. містить реквізити, визначені п.3.2 Положення про порядок проведення громадського обговорення, а саме дату (29.05.2015р. о 15.15), місце проведення (зала засідань Фонтанської сільської ради, вул.Степна, 4, с.Фонтанка), кількість учасників обговорення (84 особи), ініціаторів пропозиції та організатора обговорення, теми та короткий зміст відповідей і виступ учасників обговорення та інше.

Згідно цього ж пункту Положення результат голосування зазначається в протоколі в разі його проведення.

Дійсно, зі змісту протоколу від 29.05.2015р. вбачається, що учасники громадського обговорення голосували за підтримку пропозиції депутатів Фонтанскої сільської ради щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальної громади села Фонтанка (Фонтанська сільська рада) з територіальними громадами сіл Крижанівка, Ліски (Крижанівська сільська рада), Нова Дофінівка, Вапнярка (Новодофінівська сільська рада) Комінтернівського району Одеської області, але результати голосування не зазначені.

При проведенні громадського обговорення були присутні члени територіальної громади, які були проти пропозиції депутатів сільської ради та раніше надавали письмові заперечення проти цього.

Разом з тим, судова колегія враховує, що лише незначна кількість членів територіальної громади висловлювалась проти пропозиції щодо об'єднання територіальних громад (згідно письмових заперечень - 11 осіб, згідно виступів на громадському обговоренні - 4 особи), в зв'язку з чим переважна більшість присутніх на громадському слуханні підтримала запропоновану пропозицію депутатів сільської ради.

На думку судової колегії, певні недоліки в оформленні протоколу громадського обговорення не можуть нівелювати факт проведення громадського обговорення та не змінили його результат.

Доводи апелянта, що у громадському обговоренні на підтримку пропозиції депутатів сільської ради висловились лише 1753 особи, що не становить більшість від загальної кількості членів територіальної громади с.Фонтанка (6 570 осіб), у зв'язку з чим неможливо прийти до висновку про підтримання територіальною громадою пропозиції депутатів сільської ради щодо об'єднання територіальних громад, судова колегія вважає неспроможними.

Судова колегія наголошує, що громадське обговорення пропозиції депутатів сільської ради проводилось у формі громадських слухань, а не у формі загальних зборів громадян, які відповідно до ст.3 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого постановою Верховної Ради України від 17.12.1993р. №3748-ХІІ, є правомочними за наявністю більше половини громадян, які проживають на відповідній території. Оскільки законодавством не передбачені обов'язкові вимоги щодо участі у громадських слуханнях більшості членів територіальної громади, судова колегія приходить до висновку, що пропозиції за результатами громадських слухань є обов'язковими для розгляду органами місцевого самоврядування при участі в них будь-якої кількості членів територіальної громади.

Посилання апелянта на ст.5 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, № ETS N 122, як на підтвердження своєї правової позиції, судова колегія вважає неправомірними.

Вказана правова норма передбачає, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Зазначена норма міжнародного права, як і норми національного законодавства у вигляді Закону № 157-VIII, визначає лише участь місцевої громади в обговоренні наміру щодо зміни кордонів органів місцевого самоврядування, та не вимагає схвалення зазначеної ініціативи більшістю членів місцевої громади.

Судова колегія також вважає вірними доводи відповідача, з якими погодився і суд першої інстанції, що при ухваленні оскаржуваного рішення 03.06.2015р. № 1314-VI "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сіл Крижанівка, Ліски, Нова Дофінівка, Вапнярка Комінтернівського району Одеської області" відповідачем враховувалась економічна доцільність такого об'єднання, що підтверджується наявним в матеріалах справи економічним обґрунтуванням.

При цьому, судова колегія враховує, що вказане рішення прийнято більшістю від складу депутатів сільської ради з урахуванням пропозиції територіальної громади с.Фонтанка, яка підтримала ініціативу щодо об'єднання територіальних громад.

Оцінюючи викладені обставини в їх сукупності, колегія суддів вважає, що відповідачем доведені обставини організації, проведення громадського обговорення ініціативи депутатів сільської ради щодо об'єднання територіальних громад та прийняття за наслідками такого обговорення рішення про надання згоди на об'єднання територіальних громад у відповідності та у спосіб, визначений Законом № 157-VIII, в межах наданих повноважень, в зв'язку з чим суд першої інстанції правомірно ухвалив судове рішення про відмову у позові.

Підстав для скасування чи зміни постанови суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляції вважає такими, що висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 195,196,200,205,206,254 КАС України, судова колегія, -

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 - залишити без задоволення.

Постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 22 серпня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили негайно після проголошення, однак може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням апеляційної інстанції.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: А.В.Крусян