Постанова № 62983247, 23.11.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 листопада 2016 р.м.ОдесаСправа № 814/4433/15

Категорія: 6.1 Головуючий в 1 інстанції: Середа О. Ф.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого - судді Скрипченка В.О.,

суддів Золотнікова О.С., Осіпова Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання Сівєлькіної С.Є.,

представника позивача Баришнікова А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 березня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЮГОЙЛ» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання неправомірними та скасування постанови від 22.12.2015 року №40/114-7439-15 та припису від 10.12.2015 року №80,-

В С Т А Н О В И В:

30 грудня 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ЮГОЙЛ» (далі - ТОВ «ЮГОЙЛ») звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання неправомірними та скасування рішень відповідача, а саме постанови від 22.12.2015 року №40/1014-7439-15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівельної діяльності та припису від 10.12.2015 року №80 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. При цьому позивач посилався на їх протиправність, оскільки у відповідача були відсутні законодавчі підстави для здійснення перевірки, а також на те, що перевірка була проведена з порушенням норм діючого законодавства, що регулює порядок проведення перевірок.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 березня 2016 року адміністративний позов ТОВ «ЮГОЙЛ» задоволений повністю. Визнані неправомірними та скасовані постанова №40/1014-7439-15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівельної діяльності від 22.12.2015 року та припис №80 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.12.2015 року, винесені Управлінням Державної архітектурно - будівельної інспекції у Миколаївській області.

Не погоджуючись із постановленим у справі судовим рішенням Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області подало апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права та неповне з'ясування обставин справи, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою відмовити повністю у задоволенні позовних вимог ТОВ «ЮГОЙЛ».

Позивач надіслав до апеляційного суду заперечення, у якому зазначив про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, пояснення на неї представника позивача Баришнікова А.О., вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів дійшла таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 30 листопада 2015 року на адресу ТОВ «ЮГОЙЛ» надійшло повідомлення від відповідача про проведення перевірки, згідно якого позапланова перевірка на об'єкті «Реконструкція автомобільної заправної станції» по Херсонському шосе 1/5 в м. Миколаєві повинна була розпочатись 04 грудня 2015 року о 15:00 год.

14.12.2015 року Товариством з обмеженою відповідальністю «ЮГОЙЛ» по пошті отримано Акт від 10.12.2015 року про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкті будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій за адресою м. Миколаїв, Херсонське шосе 1/5, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.12.2015 року, припис №80 від 10.12.2015 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (а.с. 9-11).

З Протоколу позивачу стало відомо, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 09 год. 00 хв. « 22» грудня 2015 року у приміщенні Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області.

Товариством з обмеженою відповідальністю «ЮГОЙЛ» відповідачу були надані відповідні заперечення (а.с. 8).

25 грудня 2015 року на адресу позивача надійшла постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівельної діяльності №40/1014-7439-15 від 22.12.2015 р., (надалі по тексту - Постанова), якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф в розмірі 13 780, 00 грн. (а.с. 7).

Задовольняючи адміністративний позов ТОВ «ЮГОЙЛ» суд першої інстанції виходив з того, що призначення відповідачем перевірки ТОВ «ЮГОЙЛ» у період, в який діяв мораторій на проведення перевірок контролюючими органами є протиправним.

Проте, колегія суддів не може погодитися з таким висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Пунктом 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.11 №553, визначено процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності.

З 01.09.15 р. набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» відповідно до якого внесені зміни до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» шляхом виведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю з під його дії.

Обмеження щодо проведення перевірок було передбачено п. 8 розділу III Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.14 р. №76-VIII, який набрав чинності 01.01.2015 р.: «Установити, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня - червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки».

При цьому, з липня 2015 року іншого нормативно-правового акту щодо обмеження проведення перевірок органами державного архітектурно-будівельного нагляду (контролю) не приймалося.

Одночасно, 28.12.2014 року Верховною Радою України прийнято Закон України №71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», який також набрав чинності з 01.01.2015 р., та регулює правові відносини у сфері оподаткування та не відноситься до правовідносин, які регулюють відносини у сфері містобудівної діяльності.

Згідно п. 3 Прикінцевих положень даного Закону, у 2015-2016 роках перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюється виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно рішення суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

Крім того слід звернути увагу на те, що зазначені обмеження не поширюються:

- з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

- з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 року №294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Держархбудінспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю та процедура накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» встановлена ч. 1 ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність», ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком №553, Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244.

Крім того, до повноважень Управління не входить здійснення контролю за фінансовою діяльністю підприємства, а заходи державного архітектурно-будівельного контролю направлені саме на дотримання містобудівного законодавства під час виконання будівельних робіт на об'єкті відповідно до п. 11 Порядку №553.

Таким чином, колегія суддів погоджується з апелянтом, що мораторій на проведення перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю закінчився у червні 2015 року.

Крім того, як вже зазначалося вище, порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю регламентується ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком №553, Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою КМУ від 06.04.1995 №244 (далі - Порядок №244).

Підставою для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю є перевірка достовірності даних наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт, відповідно до п. 7 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23.05.11 (далі Порядок №553).

З матеріалів справи вбачається, що Листом від 27.11.2015 р. позивача було повідомлено про проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства на об'єкті «Автомобільна заправна станція по Херсонському шосе, 1/5, м. Миколаєва в м. Миколаїв».

Позивачем 30.11.2015 р. отримано вказане повідомлення про проведення перевірки, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

В ході перевірки з виїздом на місце посадова особа Управління не мала можливості здійснити заходи державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкті будівництва через відсутність замовника будівництва або його уповноваженої особи на об'єкті будівництва, тобто головному інспектору будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної Інспекції у Миколаївській області Савчуку О.О. не було надано можливість провести перевірку, а саме: не допущено на об'єкт будівництва та не надано необхідних документів для здійснення перевірки) в порушення п. 1 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пп. 1 п. 11 Порядку №553, не допущено до проведення позапланової перевірки об'єкту, а також не надано необхідних документів для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Факт недопущення на об'єкт будівництва підтверджено фото фіксацією, що зроблена на об'єкті.

Крім того, 04.12.15 р. та 14.12.15 р. Управлінням були отримані листи позивача щодо відсутності підстав проведення перевірки, що свідчить про той факт, що Позивач не мав мети стосовно участі на перевірці та надання будь-яких документів, що стосуються об'єкта будівництва (а.с. 33-38).

Таким чином, незважаючи на отримані відповіді щодо законності проведення перевірки, позивач умисно не здійснив будь-яких заходів щодо уникнення штрафних санкцій за недопущення на об'єкт будівництва.

Відповідно до п. 13 Порядку №553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки.

Разом з тим, відповідно до п. 14 Порядку №553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний: допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги інспекції щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (необхідні та документи на які було зроблено запит Управління до наступного часу не отримала).

З матеріалів справи вбачається, що про причини відсутності на перевірці позивач інспекцію не повідомив, документи та інші матеріали, необхідні для здійснення перевірки не надав, жодних клопотань про перенесення часу проведення позапланової перевірки об'єктів будівництва до відповідача не направлялося.

Згідно з частини 1 та 2 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пунктів 1, 5 Порядку №553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Пунктами 16, 17 Порядку №553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

В зв'язку з недопущенням посадових осіб на об'єкт перевірки та не наданням відповідних матеріалів Управлінням були складені відповідні матеріали перевірки (акт, протокол, припис).

Відповідно до п. п. 9, 14 Порядку №553, проведення посадовою особою Управління перевірки полягає у безперешкодному доступі посадової особи на об'єкт у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, наданні суб'єктами містобудування документів з питань, що виникнуть під час перевірки.

У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб інспекції до проведення перевірки складається відповідний акт.

Недопуск посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю для проведення перевірки може полягати: в активних діях - фактичному недопущенні посадових осіб Управління на його територію для безпосереднього огляду, або в бездіяльності - умисному ухиленні від проведення перевірки (нез'явлення на об'єкт будівництва, ненаданні документів, необхідних для її проведення тощо).

На виконання п. п. 16, 17 Порядку №553, посадовою особою Управління складено акт про недопущення, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та видано припис №81 щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом допущення посадових для проведення перевірки та надання документів.

Згідно п. 20 Порядку, ч. 5 Положення про порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (далі - Положення №244 протокол, інші необхідні матеріали (висновки експертів, дані лабораторна, досліджень, фотографії, відомості про попередні порушення тощо) подаються посадовій особі інспекції (керівникові відповідної інспекції або заступникові) уповноваженій накладати штраф, протягом трьох днів після оформлення.

Відповідно до п. 6 Положення №244 питання про накладення штрафу розглядається уповноваженою особою Інспекції в 15-денний строк з одержання нею протоколу про правопорушення. У разі потреби справа може розглядатися за участю представників суб'єктів містобудування, експертів, інших причетних до неї осіб. Тобто, законодавством не передбачена обов'язкова участь представника суб'єкта містобудування при розгляді відповідної справи.

22.12.15 р. посадовою особою Управління, відповідно до ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», розглянуто справу про порушення Позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

При цьому, апелянт обґрунтовано зазначає про те, що при розгляді справи виявлено склад правопорушення, що є підставою для притягнення юридичної особи до відповідальності.

Так, склад правопорушення - це передбачена нормами права сукупність об'єктивних і суб'єктивних ознак, за наявності яких те чи інше діяння можна кваліфікувати як правопорушення.

До складу правопорушення входить:

а) об'єкт - сукупність суспільних відносин, що охороняються правом, а також регулюються нормами права, за порушення яких накладаються стягнення. Об'єктом виступають конкретні норми, приписи, законні вимоги, у даному випадку вимоги п. 14 Порядку №553, ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

б) об'єктивна сторона - дії чи бездіяльності, що заборонені правом, зокрема, не допуск на проведення перевірки та ненадання документів необхідних для перевірки;

в) суб'єкт - Позивач, відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», є належним суб'єктом;

г) суб'єктивною стороною у даному випадку є вчинення Позивачем умисного правопорушення.

Таким чином, колегія суддів вважає, що в діяннях ТОВ «ЮГОЙЛ» відповідачем виявлено всі ознаки складу правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та правомірно винесено постанову про накладення штрафних санкцій про правопорушення у сфері містобудівної діяльності №41/1014-7446-15 від 22.12.15.

У зв'язку з цим дії та рішення відповідача щодо застосування до позивача штрафних санкцій та надання вимоги є правомірними і ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.

Відповідно до вимог ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, свою позицію довів та обґрунтував. Натомість позивач, всупереч наведеним приписам, не довів протиправність прийнятих відповідачем рішень.

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову Товариства з обмеженою відповідальністю «ЮГОЙЛ».

Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Суд першої інстанції не правильно встановив обставини справи та допустив порушення норм матеріального права при вирішенні справи, а наведені в апеляційній скарзі доводи спростовують правильність висновків суду.

Відтак, апеляційна скарга Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст. 184, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області задовольнити повністю.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 березня 2016 року скасувати та прийняти нову постанову суду, якою у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «ЮГОЙЛ» відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення рішення апеляційного суду в повному обсязі.

Головуючий В.О.Скрипченко

Суддя О.С.Золотніков

Суддя Ю.В.Осіпов