Ухвала суду № 62949360, 23.11.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 листопада 2016 р.м.ОдесаСправа № 814/654/16

Категорія: 12.3 Головуючий в 1 інстанції: Марич Є. В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого -судді Романішина В.Л.,

суддів Запорожана Д.В., Шляхтицького О.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в м.Одесі апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, треті особи Центральний відділ поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Національна поліція України, атестаційна комісія №1 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, апеляційна атестаційна комісія Південного регіону №3, про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

В квітні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до ГУНП в Миколаївській області, в якому просила суд: визнати протиправним та скасувати наказ ГУНП в Миколаївській області №43 о/с від 16.03.2016р. в частині звільнення позивача зі служби в поліції на підставі п.5 ч.1 ст.77 Закону України «Про Національну поліцію»; поновити капітана поліції ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого Центрального відділу поліції ГУНП в Миколаївській області; стягнути з ГУНП в Миколаївській області середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Позов обґрунтовувала тим, що у відповідачів не було, визначених статтею 57 Закону України «Про Національну поліцію», підстав для проведення атестування позивача, оскільки вона прийнята на роботу в поліцію як особа, яка виявила бажання проходити службу в поліції шляхом видання відповідного наказу про призначення за її згодою на відповідну посаду, а не шляхом проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, як це визначено пунктом 9 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію». В протоколі атестаційної комісії ОП №15.00004062.0021690 від 27.02.2016р., який став підставою для прийняття наказу №43 о/с від 16.03.2016р. про звільнення зі служби в поліції, не зазначено підстав, за яких атестаційна комісія дійшла висновку про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 30.08.2016р. позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Миколаївській області №43 о/с від 16.03.2016р. в частині звільнення капітана міліції ОСОБА_1 зі служби в поліції. Поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого Центрального відділу поліції ГУНП в Миколаївській області з 16.03.2016р. Стягнуто з ГУНП в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу в сумі 16233,12 грн. та заробітну плату за один місяць в сумі 5867,42 грн.

Не погоджуючись із зазначеною постановою, ГУНП в Миколаївській області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що прийняте з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин справи, та прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 залишити без задоволення.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що керівник органу поліції, отримавши висновок атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді, відповідно до п.28 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом МВС України від 17.11.2015р. №1465, зобов'язаний був його виконувати шляхом видання відповідного наказу, а не оцінювати його в сукупності з іншими відомостями про особу чи надавати оцінку законності прийнятого комісією рішення.

Також, апелянт посилається на те, що при прийнятті рішення про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді атестаційна комісія виходила з того, що позивач презюмує роботу керівництва, не може наполягати на своїй точці зору та потенційно схильна до неправомірних вказівок керівництва. Тобто, комісією враховано критерії, визначені пунктом 16 Розділу ІV Інструкції №1465.

Належним чином повідомлений про дату, час і місце судового розгляду апелянт в судове засідання не прибув, ОСОБА_1 подала суду клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження, а тому, на підставі п.2 ч.1 ст.197 КАС України, суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, наказом ГУНП в Миколаївській області №1 о/с від 07.11.2015р. ОСОБА_1 з 07.11.2015р. призначена на посаду старшого слідчого Центрального відділу поліції ГУНП в Миколаївській області, як така, що прибула з Міністерства внутрішніх справ в порядку переатестування відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію». (а.с.27)

Наказом тимчасово виконуючого обов'язки начальника ГУНП в Миколаївській області від 01.02.2016р. №52, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, можливого вирішення питання щодо призначення на вищу посаду, переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону України «Про Національну поліцію», Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом МВС України від 17.11.2015р. №1465, призначено проведення атестування поліцейських ГУНП в Миколаївській області та підпорядкованих йому підрозділів, починаючи з 22.02.2016р. (а.с.39).

Наказом ГУНП в Миколаївській області від 19.02.2016р. №113 затверджено персональний склад атестаційних комісій ГУНП в Миколаївській області, зокрема атестаційної комісії №1 ГУНП в Миколаївській області. (а.с.80)

Апеляційний суд встановив, що 12.02.2016р. відносно ОСОБА_1 складений атестаційний лист, в якому зазначено, що позивач за період служби зарекомендувала себе з позитивного боку, як грамотний та підготовлений працівник. До виконання своїх функціональних обов'язків ставиться добросовісно та сумлінно, з почуттям відповідальності. Показники службової діяльності добрі. Як недолік зазначено, що ОСОБА_1 інколи дуже емоційно реагує на критичні зауваження керівництва. (а.с.136)

Атестаційний лист підписано заступником начальника СВ Центрального ВП ГУНП в Миколаївській області Рябіковим Д.С. Висновок прямого керівника (розділ ІІ атестаційного листа) - «займаній посаді відповідає» підписаний начальником Центрального ВП ГУНП в Миколаївській області Дяченко С.І.

У розділі ІІІ атестаційного листа «Результати тестування» зазначено «тестування загальних навичок 30/60, професійне тестування 32/60».

Згідно протоколу ОП №15.00004062.0021690 від 27.02.2016р. на засіданні атестаційної комісії №1 ГУНП в Миколаївській області членами комісії під час проведення атестації досліджено декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст.5 Закону України «Про очищення влади», інформацію з відкритих джерел. (а.с.21)

За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди атестаційна комісія №1 ГУНП в Миколаївській області прийняла рішення про визнання ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Зазначені результати атестування занесені у розділ ІV атестаційного листа ОСОБА_1

З матеріалів справи, також, вбачається, що наказом ГУНП в Миколаївській області №43 о/с від 16.03.2016р. «По особовому складу» капітана поліції ОСОБА_1, старшого слідчого Центрального відділу поліції ГУНП в Миколаївській області, звільнено зі служби в поліції за п.5 ч.1 ст.77 (через службову невідповідність) Закону України «Про Національну поліцію». (а.с.14)

Вказаний наказ про звільнення позивача суд першої інстанції визнав протиправним та скасував, зазначивши, що вказуючи про службову невідповідність позивача атестаційна комісія ГУНП в Миколаївській області в протоколі ОП №15.00004062.0021690 від 27.02.2016р. не зазначила, яким саме критеріям, визначеним пунктом 16 Розділу ІV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом МВС України від 17.11.2015р. №1465, не відповідає ОСОБА_1 Рішення атестаційної комісії про те, що поліцейський займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню є найбільш суворим та суттєво впливає на права особа, а тому для такого висновку повинні існувати достатні підстави, наявність яких відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, на якого ч.2 ст.71 КАС України покладено обов'язок доказування в адміністративному суді, не доведено.

Колегія суддів погоджується з такими висновками Миколаївського окружного адміністративного суду. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.

З 07.11.2015р. набрав чинності Закон України «Про Національну поліцію» № 580-VІІІ, який, згідно з його преамбулою, визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.

Згідно пункту 9 розділу ХІ вказаного Закону працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Відповідно до пункту 12 розділу ХІ Закону працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до схеми співвідношення спеціальних звань.

Позивач скористалася таким правом та 07.11.2015р. була призначена на посаду старшого слідчого Центрального відділу поліції ГУНП в Миколаївській області з присвоєнням спеціального звання капітан поліції. Таким чином, ГУНП в Миколаївській області визнало позивача такою, що відповідає вимогам до поліцейських, визначеним Законом України «Про Національну поліцію».

Статтями 58, 59 Закону України «Про Національну поліцію» визначено, що служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Оскільки ОСОБА_1 прийнята на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію», шляхом видання наказу про призначення за її згодою, вона вважається, відповідно до ст.58 цього Закону, призначеною безстроково. З аналізу пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» вбачається, що вказана норма не визначає будь-якого окремого порядку прийняття на службу в поліцію, а визначає порядок прийняття на службу в поліцію осіб, які проходили службу в органах міліції, у зв'язку з ліквідацією цих органів - суб'єктів публічного права та утворення органів поліції.

Законом України «Про Національну поліцію», серед іншого, визначені мета та підстави атестування поліцейських. Зокрема, статтею 57 цього Закону встановлено, що атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри. (ч.1 ст.57) Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. (ч.2 ст.57 Закону)

Наведені у частині 2 статті 57 Закону підстави для проведення атестації є вичерпними.

Дослідивши наказ ГУНП в Миколаївській області №52 від 01.02.2016р. апеляційний суд встановив, що він не містить посилань на підстави для атестування позивача, встановлених частиною 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію». Наказ містить посилання лише на мету проведення атестації, яка визначена в частині 1 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію». На цю мету проведення атестування посилався і відповідач під час розгляду справи в суді першої інстанції, обґрунтовуючи правомірність проведення атестації позивача на підставі зазначеного наказу.

Апеляційний суд таке обґрунтування вважає безпідставним, оскільки мета проведення атестації та підстави для її проведення не є тотожними поняттями, оскільки мета це те, що необхідно досягнути проведенням атестування поліцейського, а підстава - це причина, достатній привід для його проведення.

Кожна з трьох підстав для проведення атестування, встановлених частиною 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», повинна бути пов'язана з певними передумовами в залежності від самої підстави проведення цього атестування, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав для звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби.

Відповідно, такі підстави повинні бути визначені відносно конкретного поліцейського.

В матеріалах справи відсутні відомості про наявність хоча б однієї з підстав для проведення атестування ОСОБА_1 Позивач не претендувала на призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу, що встановлено пунктом 1 частини 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».

Щодо наявності підстав, встановлених пунктами 2 та 3 частини 2 цієї статті (для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність), то відповідач не зазначив жодних обставин та не надав жодних належних і допустимих доказів щодо їх наявності для атестування ОСОБА_1, тобто наявності відповідних передумов для призначення атестації з цих підстав (неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби).

Порядок організації, підготовки, проведення атестування встановлено Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою Наказом МВС України від 17.11.2015р. №1465, якою визначено, що атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

Таким чином, саме атестаційний лист є основним документом, який розглядається атестаційними комісіями.

Згідно з пунктом 10 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

Пунктом 16 Розділу ІV Інструкції № 1465 визначено, що атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Згідно пункту 15 Розділу ІV Інструкції №1465 атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Згідно пунктів 20-23 Розділу ІV Інструкції усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

Дослідивши наявні в матеріалах справи атестаційний лист та протокол атестаційної комісії апеляційний суд встановив, що в порушення вимог пунктів 8, 9, 10, 16 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) Інструкції № 1465, у рішенні атестаційної комісії не вказано, з яких підстав не взято до уваги відомості, зазначені в атестаційному листі позивача, та яким критеріям, визначеним пунктом 16 розділу IV (Порядок організації, підготовки, проведення атестування) зазначеної Інструкції, не відповідає позивач.

В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що при прийнятті рішення про невідповідність позивача займаній посаді атестаційна комісія виходила з того, що позивач презюмує роботу керівництва, не може наполягати на своїй точці зору та потенційно схильна до неправомірних вказівок керівництва, а також, що під час співбесіди ОСОБА_1 продемонструвала неналежний рівень теоретичних та практичних знань законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність по займаній посаді.

Апеляційний суд критично ставиться до таких доводів апелянта, оскільки з атестаційного листа вбачається, що ОСОБА_1 набрала більше мінімальної кількості балів за тестуванням загальних навичок та тестом на знання законодавчої бази (професійний тест), встановленої п.10 розділу IV Інструкції № 1465. При цьому, апелянтом не враховано, що визначені пунктом 16 Розділу ІV Інструкції № 1465 критерії атестаційна комісія повинна враховувати в їх сукупності та взаємозв'язку.

Обставини, на які посилається апелянт, можуть бути підставою для відмови у призначенні на вищу посаду, однак вони самі по собі не можуть бути підставою для звільнення поліцейського зі служби за службовою невідповідністю.

В апеляційній скарзі апелянт посилається на те, що прийняття наказу про звільнення зі служби поліції за наявності негативного висновку атестаційної комісії є обов'язком ГУНП в Миколаївській області відповідно до пункту 28 розділу IV Інструкції №1465.

Однак, апеляційний суд зазначає, що зважаючи на п.3 ч.3 ст.2 КАС України, відповідно до якого у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті вони обґрунтовано, суд, при перевірці законності наказу про звільнення зобов'язаний надавати правову оцінку відповідному рішенню (висновку) атестаційної комісії, так як наказ про звільнення є формою виконання такого рішення.

Аналогічна правова позиція міститься в Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судову практику оскарження рішень атестаційних комісій органів (закладів, установ) Національної поліції України про звільнення працівників поліції внаслідок не проходження ними атестації» від 29.09.2016р. №11.

Судова колегія також зазначає, що відповідно до висновків Європейського суду з прав людини, викладених у рішеннях по справах «Путтер проти Болгарії», «Сігма радіо телевіжн проти Кіпру», право особи на доступ до суду, яке випливає з п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, гарантує особі те, що національний суд при здійсненні контролю за адміністративним рішенням, незалежно від того, чи є воно дискреційним, у будь-якому разі повинен дослідити певне питання факту, якщо воно є центральним у відповідному правовому спорі.

ГУНП в Миколаївській області, як суб'єктом владних повноважень, на якого ч.2 ст.71 КАС України покладено обов'язок доказування в адміністративному суді правомірності прийнятих ним рішень, не доведено наявності підстав для атестування позивача, прийнятого на службу в поліцію безстроково, прийняття рішення без повного та всебічного вивчення документів особової справи позивача, аналізу повноти виконання позивачем функціональних обов'язків, показників службової діяльності тощо.

При розгляді справи судом першої інстанції правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, вірно встановлено фактичні обставини справи та дана відповідна правова оцінка.

Доводи апеляційної скарги ГУНП в Миколаївській області висновків суду не спростовують, підстав для скасування рішення суду та задоволення апеляційної скарги не вбачається.

В силу ст.200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 185, 195, 197, 198 ч.1 п.1, 200, 205 ч.1 п.1, 206, 254 ч.5 КАС України, суд

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2016 року - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий суддя Романішин В.Л.

Судді Запорожан Д.В.

Шляхтицький О.І.