Постанова № 62750008, 09.11.2016, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 листопада 2016 р. Справа № 580/765/16-аКолегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого судді: Курило Л.В.,

Суддів: Присяжнюк О.В. , Русанової В.Б. ,

за участю секретаря судового засідання - Дудки О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами ОСОБА_1, голови Будильської сільської ради Лебединського району Сумської області Шкурка Володимира Олексійовича на постанову Лебединського районного суду Сумської області від 06.09.2016р. по справі № 580/765/16-а

за позовом ОСОБА_1

до Будильського сільського голови Шкурка Володимира Олексійовича

про визнання протиправними дій,

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2016 року ОСОБА_1 (далі по тексту - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Лебединського районного суду Сумської області з адміністративним позовом до Будильського сільського голови Шкурка Володимира Олексійовича, в якому просив суд визнати протиправними дії сільського голови Шкурка В.О. з несвоєчасного надання інформації на заяву №136 від 23.11.2015р., такими, що порушили його права на розгляд звернення та своєчасне отримання інформації, а також компенсувати судові витрати на підставі додатково наданих розрахунків.

Постановою Лебединського районного суду Сумської області від 06.09.2016р. позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії сільського голови Будильської сільської ради Шкурка В.О. в частині несвоєчасного надання інформації на заяву №136 ОСОБА_1 від 23.11.2015р. та вважати їх такими, що порушили його право на своєчасне отримання інформації.

Стягнуто з бюджетних асигнувань виконавчого комітету Будильської сільської ради на користь держави 367,48 грн. несплаченого судового збору та на користь ОСОБА_1 компенсацію за втрату звичайних занять у розмірі 10 грн. У решті позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду першої інстанції в частині стягнення з Будильської сільської ради 367,48 грн. судового збору та стягнення на його користь 10 грн. за втрату звичайних занять, а також в частині відмови в задоволенні позовних вимог, та ухвалити нову постанову, якою стягнути з Будильської сільської ради 551,20 грн. судового збору за розгляд справи судом першої інстанції та стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 судові витрати, понесені при переїзді на судові засідання, у розмірі 313,47 грн. Розгляд справи позивач просив проводити за його відсутності.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

Позивач надав письмові заперечення на апеляційну скаргу відповідача, в яких просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

До суду апеляційної інстанції відповідач надав письмові заперечення на апеляційну скаргу позивача, в яких просить відхилити апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Лебединського районного суду Сумської області від 06.09.2016р.

У судове засідання позивач та представник відповідача не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені своєчасно та належним чином.

Відповідно до ч.6 ст. 12 та ч.1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання 09.11.2016р. за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.

Згідно з ч.1 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши в межах апеляційних скарг постанову суду першої інстанції та доводи, викладені в апеляційних скаргах, дослідивши письмові докази, дійшла висновку, що апеляційна скарга відповідача підлягає задоволенню, апеляційна скарга позивача задоволенню не підлягає з огляду на нижченаведене.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що 23.11.2015р. ОСОБА_1 звернувся до голови Будильської сільської ради Шкурка В.О. із заявою № 136, в якій просив відповідно до статей 32, 34, 40 Конституції України, Закону України "Про доступ до публічної інформації" надати інформацію про всі випадки визнання спадщин на території Будильської сільської ради відумерлими: земельних ділянок, паїв, тощо та окремо земельних ділянок із забудовами, тобто господарств з будинками, сараями та іншими будівлями за період з 2006 року по 2015 рік та подальшу долю цих земельних ділянок, господарств. Вказану заяву отримано відповідачем 24.11.2015 року, що підтверджується штампом вхідної кореспонденції (а.с. 2).

Листом від 22.12.2015 року вих. № 02-20/1109 голова Будильської сільської ради Шкурко В.О. у відповідь на зазначену заяву повідомив ОСОБА_1, що в період з 2006 р. по 2015 р. відумерлою спадщиною на території Будильської сільської ради було визнано 4 земельні ділянки (паї) загальною площею 15,3687 га. Дані земельні ділянки (паї) перейшли у власність Будильської сільської ради Лебединського району Сумської області 11.12.2015 року, так як були проведені земельні торги (аукціон) з продажу права оренди на земельні ділянки. Станом на 23.12.2015 року проходить процес укладення договорів оренди та здійснення реєстрації права власності у державному реєстрі речових прав (а.с. 3).

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо несвоєчасного надання інформації на його заяву №136 від 23.11.2015 р., позивач звернувся із зазначеним позовом до суду.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо несвоєчасного надання інформації на заяву ОСОБА_1 №136 є протиправними.

Відмовляючи у задоволенні решти позовних вимог, суд виходив з того, що позовні вимоги в частині визнання дій сільського голови такими, що порушують право позивача на звернення, задоволенню не підлягають.

Надаючи правову оцінку обставинам у справі, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до положень ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Правовідносини, які складаються у сфері розгляду звернень суб'єктів стосовно отримання публічної інформації, врегульовані Конституцією України, Законом України "Про інформацію", Законом України "Про доступ до публічної інформації" та відповідними спеціальними законами.

Статтею 40 Конституції України визначено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

За змістом статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Законом України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2439-VІІ) регламентований порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Визначення поняття "публічна інформація" наведено у статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Так, відповідно до ч. 1 ст.1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація визначається як відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Тобто, за змістом наведеної статті можна виділити такі ознаки публічної інформації:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Відповідно до положень ст. 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у ст. 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Згідно з ч.1 ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Визначене поняття "суб'єкт владних повноважень" не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб'єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI. У зв'язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов'язки розпорядника інформації, у тому числі обов'язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону № 2939-VI).

Відповідно до частини першої статті 5 та частини першої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7-рп/990 роз'яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (частина третя статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

З наведеного випливає, що сільський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак не є органом місцевого самоврядування - сільською, селищною, міською радою або їх виконавчим органом, а тому не володіє публічною інформацією і в розумінні пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI не може бути її розпорядником.

Таким чином, залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що Закон № 2939-VI не зобов'язує колегіальні органи влади та інших розпорядників інформації, які управляються колегіальними органами, вирішувати колегіально питання про доступ до інформації. Отже, рішення з приводу запиту на інформацію може прийматися одноособово його керівником чи іншою посадовою особою, яка є носієм організаційно-розпорядчих повноважень. Водночас така посадова особа діє від імені розпорядника інформації, а тому належним відповідачем у згаданій категорії справ є орган, якому надійшов запит на інформацію, а не посадова особа, яка діє від імені цього органу.

Як свідчать матеріали справи, відповідачем у цій справі зазначено голову Будильської сільської ради Шкурка В.О.

Частиною першою статті 50 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Відповідно до ч. 1 ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України, суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Згідно з частинами 3 та 4 цієї ж статті, якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

З наведених вище правових положень випливає, що суд першої інстанції, встановивши, що позивачем цей адміністративний позов пред'явлено до неналежного відповідача повинен був провести заміну цього відповідача на належного відповідача - орган, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація.

Разом з цим, колегія суддів звертає увагу на те, що з аналізу положень ст. 52 КАС України випливає, що здійснювати заміну неналежного відповідача чи залучати як другого відповідача може виключно суд першої інстанції, оскільки це має наслідком розгляд справи спочатку.

Враховуючи, що суд апеляційної інстанції позбавлений можливості здійснювати заміну неналежного відповідача чи залучати його як другого відповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що в задоволенні адміністративного позову позивача, пред'явленого до голови Будильської сільської ради Шкурка В.О., слід відмовити, у зв'язку з пред'явленням позову до неналежного відповідача.

Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, відповідно до п. 4 ч.1 ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України, є порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні постанови порушено норми процесуального права, в зв'язку з чим постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. 41, 160, 167, 195, 196, п. 3 ч.1 ст. 198, ст. 202, ч.2 ст. 205, ст.207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу голови Будильської сільської ради Лебединського району Сумської області - Шкурка Володимира Олексійовича задовольнити частково.

Постанову Лебединського районного суду Сумської області від 06.09.2016р. по справі № 580/765/16-а скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Будильського сільського голови Шкурка Володимира Олексійовича - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складення постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Курило Л.В.Судді Присяжнюк О.В. Русанова В.Б. Повний текст постанови виготовлений 14.11.2016 р.