Постанова № 62349550, 25.10.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2016 року Справа № 876/5591/16

Львівський апеляційний адміністративний суду складі колегії суддів:

головуючого-судді Кузьмича С. М.,

суддів Гулида Р. М.,Улицького В. З.

за участю секретаря Богдан А. О.

представника позивача Цинайко Н. І.

представника відповідача Середяк Б. В.

розглянувши в відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Личаківської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 липня 2016 року по справі № 813/671/16 за позовом Керівника Львівської місцевої прокуратури №1 до Личаківської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач 23 лютого 2016 року звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Державної податкової інспекції у Личаківському районі м. Львова Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області щодо нездійснення податкового контролю в частині сплати ТОВ «ТОТ», Автогаражним товариством «Жигулі», ПП фірмою «Ураган», ТОВ «Торгова компанія «Система», ТОВ «Спектр Сервіс Центр», ОСББ «Родина Крушельницьких 12», Обслуговуючим кооперативом «АГК» Ковельський плати за землю у формі орендної плати за землю у розмірі, що менший 3 відсотків нормативної грошової оцінки та зобовязати Личаківську обєднану державну податкову інспекцію Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області вжити заходів, передбачених Податковим кодексом України щодо проведення перевірок в частині достовірності і повноти нарахування і сплати плати за землю ТОВ «ТОТ», Автогаражним товариством «Жигулі», ПП фірмою «Ураган», ТОВ «Торгова компанія «Система», ТОВ «Спектр Сервіс Центр», ОСББ «Родина Крушельницьких 12», Обслуговуючим кооперативом «АГК» Ковельський, які сплачують орендну плату за землю у розмірі, що менший 3 відсотків нормативної грошової оцінки..

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що всупереч вимогам статті 288 Податкового кодексу України на території Личаківського району м. Львова такими суб'єктами господарювання при сплаті орендної плати за землю, яку вони використовували, не дотримано встановленого мінімального її розміру трьох відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки. Про вказані факти було відомо відповідачу, однак ним не вжито в межах своїх повноважень жодних заходів щодо проведення перевірок або ж ініціювання їх проведення та відповідного донарахування суми податкового зобов'язання з орендної плати із застосуванням штрафних санкцій. Вважає таку бездіяльність відповідача протиправною та просить зобов'язати відповідача вжити заходів, передбачених Податковим кодексом України щодо проведення перевірок в частині достовірності і повноти нарахування і сплати плати за землю.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 15 липня 2016 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Державної податкової інспекції у Личаківському районі м. Львова Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області щодо нездійснення податкового контролю в частині сплати ТОВ «ТОТ», Автогаражним товариством «Жигулі», ПП фірмою «Ураган», ТОВ «Торгова компанія «Система», ТОВ «Спектр Сервіс Центр», ОСББ «Родина Крушельницьких 12», Обслуговуючим кооперативом «АГК» Ковельський плати за землю у формі орендної плати за землю у розмірі, встановленому статтею 288 Податкового кодексу України.

В решті позовних вимог відмовлено.

Зазначену постанову в апеляційному порядку оскаржив відповідач. У поданій апеляційній скарзі покликається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить вказану постанову скасувати в частині задоволених позовних вимог та прийняти нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

У апеляційні скарзі зазначає, що судом першої інстанції не взято до уваги той факт, що позивача відсутні повноваження для звернення до суду з позовом у вказаній категорії справ. Також зазначає, що підставою для нарахування орендної плати за землю є саме договір оренди земельної ділянки. Водночас зміна умов такого договору не входить до повноважень відповідача. Відповідач не одноразово повідомляв міську раду, яка є стороною в таких договорах, про необхідність приведення договорів у відповідність з вимогами ПК України.

В судовому засіданні представник відповідача надав пояснення. Просив апеляційну скаргу задоволити, рішення суду першої інстанції скасувати в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Представник позивача в судовому засіданні надав пояснення. Просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задоволити з наступних підстав.

Вивчивши матеріали справи, судом апеляційної інстанції встановлено, що Львівською місцевою прокуратурою №1 проведено вивчення законності в сфері дотримання земельного законодавства, зокрема щодо повноти та своєчасності сплати плати за землю, у тому числі орендної плати нижче законодавчо встановленого розміру.

Прокуратурою встановлено, що 16 квітня 2007 року між Львівською міською радою та Автогаражним товариством «Жигулі» укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до умов якого Автогаражному товариству «Жигулі» передано в строкове платне користування строком на 10 років земельну ділянку площею 0,2954 га по вул. Дріжджовій, 29 у м. Львові для обслуговування авто гаражів. Вказаний договір зареєстрований у Львівській міській раді 16 квітня 2007 року за № Л-472 у книзі Л-2.

Відповідно до пункту 9 договору орендна плата вноситься орендарем у грошовій формі та у розмірі 12895,27 грн в рік, що становить 1,8 % нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яка дорівнює 716404,08 грн.

Така ситуація має місце також щодо ПП фірма «Ураган» (договір оренди № Л-351 від 23 травня 2006 року, розмір орендної плати - 1,6% від нормативної грошової оцінки), ТОВ «Торгова компанія «Система» (договір оренди № Л-360 від 23 червня 2006 року, розмір орендної плати - 1,5% від нормативної грошової оцінки), TOB «TOT» (договір оренди № Л-219 від 5 березня 2005 року, розмір орендної плати - 1,4% від нормативної грошової оцінки), ТОВ «Спектр Сервіс Центр» (договір оренди № Л-406 від 30 листопада 2006 року, розмір орендної плати - 1,5 % від нормативної грошової оцінки), ОСББ «Родина Крушельницьких 12» (договір оренди № Л-1702 від 20 грудня 2012 року, розмір орендної плати - 0,09 % від нормативної грошової оцінки), обслуговуючого кооперативу «АГК» Ковельський (договір оренди № Л-1130 від 23 вересня 2009 року (зі змінами), розмір орендної плати - 0,09 % від нормативної грошової оцінки).

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, будучи обізнаним про сплату платниками податку орендної плати за землю у розмірі, який є меншим за мінімальний розмір орендної плати, визначений нормами ПК України, не вжив достатніх заходів для проведення податкового контролю та адміністрування орендної плати за землю та, відповідно, для захисту інтересів держави. Відтак, суд вважає за необхідне визнати протиправною бездіяльність Державної податкової інспекції у Личаківському районі м. Львова Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області щодо нездійснення податкового контролю в частині сплати ТОВ «ТОТ», Автогаражним товариством «Жигулі», ПП фірмою «Ураган», ТОВ «Торгова компанія «Система», ТОВ «Спектр Сервіс Центр», ОСББ «Родина Крушельницьких 12», Обслуговуючим кооперативом «АГК» Ковельський плати за землю у формі орендної плати за землю у розмірі, встановленому статтею 288 Податкового кодексу України.

Проаналізувавши матеріали справи та наведені вище законодавчі положення, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про помилкове застосування норм матеріального та процесуального права судом першої інстанції.

Так, відповідно до статті 13 Закону України «Про прокуратуру» в редакції чинній на момент подання адміністративного позову у цій справі керівник місцевої прокуратури:

1) представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями;

2) організовує діяльність місцевої прокуратури;

3) у десятиденний строк із дня вивільнення посади повідомляє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у місцевій прокуратурі;

4) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури;

4-1) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом;

4-2) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій;

5) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.

2. Керівник місцевої прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень.

3. У разі відсутності керівника місцевої прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника місцевої прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника місцевої прокуратури.

Відповідно до статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

4. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

6. Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження:

1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням);

2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження;

3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справи;

5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом;

6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді;

7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

7. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Згідно з статтею 24 Закону право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Відповідно до статті 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

Відповідно до частини 2 статті 57 КАС України судді, прокурори, слідчі, працівники підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представники сторони чи третьої особи.

З аналізу вказаних норм зрозуміло, що прокурор може звертатись з адміністративним позовом до суду лише у випадку представництва інтересів держави у суді. На здійснення такого представництва Законом України «Про прокуратуру» накладаються певні обмеження. Зокрема прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. Крім того представництво інтересів держави в суді здійснюється шляхом представництва в інтересах чітко визначеного державного органу. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Також наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Оскільки місцевою прокуратурою при поданні адміністративного позову не надано інформації який саме орган представляє прокуратура, чи цей орган повідомлений про таке представництво, не надано підтвердження неможливості такого органу самостійно здійснювати представництво власних інтересів у суді чи неналежного захисту інтересів держави цим органом суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що у даному випадку прокуратурою не обґрунтовано підстав для представництва у суді.

Відтак, оскільки прокурор у даній справі не діє в інтересах держави у розумінні Закону України «Про прокуратуру», відтак звертатись з позовом у відповідності до положень цього Закону він не може, що не перешкоджає йому використовувати інші повноваження надані йому Законом України «Про прокуратуру». Тому суд апеляційної інстанції приходить до висновку про вибір неправильного способу захисту прокуратурою та помилкове застосування норм процесуального права судом першої інстанції в цій частині.

Водночас відмовляючи в задоволенні адміністративного позову в частині зобов'язання Личаківської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області вжити заходів, передбачених Податковим кодексом України щодо проведення перевірок в частині достовірності і повноти нарахування і сплати плати за землю ТОВ "ТОТ", Автогаражним товариством "Жигулі", ПП фірмою "Ураган", ТОВ "Торгова компанія "Система", ТОВ "Спектр Сервіс Центр", ОСББ "Родина Крушельницьких 12", Обслуговуючим кооперативом "АГК" Ковельський, які сплачують орендну плату за землю у розмірі, що менший 3 відсотків нормативної грошової оцінки суд першої інстанції виходив з наступного.

Під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення. Зокрема, у спірних правовідносинах, таким дискреційним повноваженням відповідача є проведення податкових перевірок платників податків.

З огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які Конституцією та Законами України віднесені по компетенції цього органу державної влади, відтак, не може зобов'язувати орган державної влади виконати його дискреційне повноваження у певний спосіб.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції в цій частині та зазначає, що задовольнивши позовні вимоги в цій частині суд, по суті, взяв би на себе повноваження податкового органу, що суперечить законодавству України.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було неправильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід задоволити, а рішення суду першої інстанції - скасувати в частині визнання протиправною бездіяльності Державної податкової інспекції у Личаківському районі м. Львова Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області щодо нездійснення податкового контролю в частині сплати ТОВ «ТОТ», Автогаражним товариством «Жигулі», ПП фірмою «Ураган», ТОВ «Торгова компанія «Система», ТОВ «Спектр Сервіс Центр», ОСББ «Родина Крушельницьких 12», Обслуговуючим кооперативом «АГК» Ковельський плати за землю у формі орендної плати за землю у розмірі, встановленому статтею 288 Податкового кодексу України.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Личаківської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області задоволити.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 15 липня 2016 року по справі № 813/671/16 скасувати в частині визнання протиправною бездіяльності Державної податкової інспекції у Личаківському районі м. Львова Головного управління Державної фіскальної служби України у Львівській області щодо нездійснення податкового контролю в частині сплати ТОВ «ТОТ», Автогаражним товариством «Жигулі», ПП фірмою «Ураган», ТОВ «Торгова компанія «Система», ТОВ «Спектр Сервіс Центр», ОСББ «Родина Крушельницьких 12», Обслуговуючим кооперативом «АГК» Ковельський плати за землю у формі орендної плати за землю у розмірі, встановленому статтею 288 Податкового кодексу України. та прийняти нову, якою в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовити.

В решті постанову суду залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом 20-ти днів з дати складення в повному обсязі.

Головуючий Кузьмич С. М.

Судді Гулид Р. М.

Улицький В. З.

Повний текст постанови складено 28 жовтня 2016 року