Ухвала суду № 62194526, 19.10.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 жовтня 2016 року м. Київ К/800/12349/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Калашнікової О. В., Кравцова О. В.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Приватного підприємства "Полтавський гостинний двір", за участю третьої особи - Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи" в особі філії Державного підприємства "Укрдержбудекспертиза" у Полтавській області, про зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

У грудні 2015 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - Держархбудінспекція) звернулась до суду з адміністративним позовом до Приватного підприємства "Полтавський гостинний двір" (далі - ПП "Полтавський гостинний двір"), за участю третьої особи - Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи" в особі філії Державного підприємства "Укрдержбудекспертиза" у Полтавській області (далі - ДП "Укрдержбудекспертиза"), про зобов'язання відповідача виконати вимоги приписів про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконання будівельних робіт без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт № 6 від 13 жовтня 2015 року та № 14 від 23 жовтня 2015 року, шляхом зупинення виконання будівельних робіт на об'єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями, підземним паркінгом по проспекту Першотравневому, 18-А, м. Полтава".

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що за результатами перевірки достовірності даних, зазначених ПП "Полтавський гостинний двір" у декларації про початок виконання будівельних робіт № ПТ 083152600858, зареєстрованої 17 вересня 2015 року, суб'єктом владних повноважень сформовано припис № 6 від 13 жовтня 2015 року з вимогою зупинити виконання будівельних робіт.

Провівши 23 жовтня 2015 року позапланову перевірку виконання вимог вищенаведеного припису, позивачем встановлено подальше здійснення будівельних робіт.

Позивач вважає, що ним вжито вичерпні заходи відносно порушника, проте дії відповідача унеможливлюють здійснення державного архітектурно-будівельного контролю в установлений законодавством спосіб, оскільки відповідач не виконує законні вимоги Держархбудінспекції.

У зв'язку з цим, позивач звернувсь до суду з вимогою про зобов'язання ПП "Полтавський гостинний двір" виконати вимоги приписів про зупинення підготовчих та будівельних робіт на об'єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщенням, підземним паркінгом по проспекту Першотравневому, 18-А, м. Полтава".

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

У своїй касаційній скарзі Держархбудінспекція, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 жовтня 2015 року посадовими особами Держархбудінспекції проведено позапланову перевірку достовірності даних, зазначених ПП "Полтавський гостинний двір" у декларації про початок виконання будівельних робіт № ПТ 083152600858, зареєстрованої 17 вересня 2015 року. За результатами проведення якої складено акт, в якому встановлено, що у пункті 2.8 містобудівних умов та обмежень № 13 від 08 липня 2015 року забудови земельної ділянки, розташованої по проспекту Першотравневому, 18-А в місті Полтава зазначено, що відповідно до вимог ДБН А.2.1-1-2008 "Інженерні вишукування для будівництва" необхідно провести інженерне вишукування у зв'язку з розташуванням земельної ділянки в зоні несприятливій для будівництва за інженерно-геологічними умовами - порушення території (підземелля).

Натомість у декларації про початок виконання будівельних робіт вказано, що проект на будівництво не підлягає обов'язковій експертизі, що є порушенням вимог пункту 2.8 містобудівних умов та обмежень № 13 від 08 липня 2015 року та порушенням частини восьмої статті 35 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 11 Порядку виконання будівельних робіт, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.

За результатами виявленого порушення містобудівного законодавства, 13 жовтня 2015 року суб'єктом владних повноважень складено припис № 6, в якому зазначена вимога про негайне зупинення будівельних робіт на об'єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщенням, підземним паркінгом по проспекту Першотравневому, 18-А, м. Полтава".

Вищенаведені акт перевірки разом з приписом отриманий відповідачем 22 жовтня 2015 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

Крім цього, у зв'язку з виявленням недостовірних даних у декларації контролюючим органом прийнято рішення № 1 від 13 жовтня 2015 року, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 17 вересня 2015 року за № ПТ 083152600858 на об'єкт: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями, підземним паркінгом по проспекту Першотравневому, 18-А, м. Полтава".

Провівши 23 жовтня 2015 року позапланову перевірку виконання вимог припису, проведеної на об'єкті будівництва встановлено, що вимоги попереднього припису № 6 від 13 жовтня 2015 року не виконано.

Так, 23 жовтня 2015 року Держархбудінспекцією видано припис № 14 з вимогою виконати вимоги припису № 6 від 13 жовтня 2015 року та зупинити будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по проспекту Першотравневому, 18-А в місті Полтава.

У зв'язку з відмовою уповноваженого представника ПП "Полтавський гостинний двір" в отриманні матеріалів перевірки, Держархбудінспекцією зазначені документи були направлені поштою, які отримано відповідачем 30 жовтня 2015 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.

На підставі ухвали слідчого судді Октябрського районного суду Полтавської області від 30 жовтня 2015 року по справі № 554/13195/15-к проведена позапланова перевірка, в ході проведення якої встановлено, що на об'єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщенням, підземним паркінгом по проспекту Першотравневому, 18-А, м. Полтава" продовжуються виконуватись будівельні роботи.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що обраний позивачем у цій справі спосіб захисту (відновлення) порушеного права шляхом зобов'язання підконтрольного підприємства вчинити певні дії є таким, що не відповідає встановленому порядку та наданим повноваженням. Це означає, що вимоги Держархбудінспекції вчинені не у спосіб, що передбачений законодавством. Захист прав контролюючого органу може бути здійснений у такому випадку шляхом використання власних повноважень щодо притягнення осіб до відповідальності, передбаченої КУпАП та Законом України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", а також вжиттям інших заходів реагування на порушення закону відповідачем.

Зазначена позиція була підтримана і Харківським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

В силу пункту 5 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Право звернення позивача до суду, передбачено у підпункті 13 пункту 6 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 294 від 09 липня 2014 року, в якому вказано, що Держархбудінспекція для виконання покладених на неї завдань має право проводити претензійно-позовну роботу, звертатися до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів.

Разом з цим, в пункті 10 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" № 8 від 20 травня 2013 року обумовлено, що згідно з пунктом 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 294 від 09 липня 2014 року, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відповідно до пункту 3 цього Положення основними завданнями Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:

внесення на розгляд Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до сфери діяльності Держархбудінспекції;

здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил;

виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках.

Викладене вказує, що зазначені правовідносини є публічно-правовими, а справи зі спорів, що виникають між суб'єктами цих відносин, є адміністративними.

У зв'язку з цим юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів, у тому числі й ті, які виникають під час виконання повноважень:

1) у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (закони України від 16 листопада 1992 року N 2780-XII "Про основи містобудування", від 17 лютого 2011 року N 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності", від 14 жовтня 1994 року N 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", від 20 травня 1999 року N 687-XIV "Про архітектурну діяльність", від 5 квітня 2007 року N 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", частина восьма статті 4 Закону України від 25 грудня 2008 року N 800-VI "Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва", частина п'ята статті 11 Закону України від 5 листопада 2009 року N 1704-VI "Про будівельні норми");

2) у сфері ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури (стаття 17 Закону України від 20 травня 1999 року N 687-XIV "Про архітектурну діяльність", Закон України від 1 червня 2000 року N 1775-III "Про ліцензування певних видів господарської діяльності").

В силу статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності, затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

За приписами статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи, зокрема, щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

За приписами пунктів 16, 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, встановлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Відповідно до підпункту "а" пункту 3 частини 4 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Так, за результатами перевірки Держархбудінспекцією складено акт та, як наслідок, на підставі вищенаведеної норми сформовано припис № 6 від 13 жовтня 2014 року, в якому зазначена вимога про зупинення будівельних робіт на об'єкті "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщенням, підземним паркінгом по проспекту Першотравневому, 18-А, м. Полтава".

З матеріалів справи вбачається, що за результатами численних перевірок контролюючим органом встановлено невиконання ПП "Полтавський гостинний двір" вимог припису.

За змістом пункту 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний:

допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;

виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

У відповідності до частини 12 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:

1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;

3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;

4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення;

5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося;

6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

За невиконання письмових вимог головних інспекторів будівельного нагляду об'єкти нагляду несуть відповідальність відповідно до закону.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на те, що в матеріалах відсутні протокол про притягнення до відповідальності посадових осіб ПП "Полтавський гостинний двір", а також постанова про накладення штрафу, хоча законодавством прямо передбачено право Держархбудінспекції на власний розсуд обирати спосіб вжиття заходів до порушників вимог містобудівного законодавства в межах своїх повноважень, визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що позивачем як суб'єктом владних повноважень не було вжито всіх заходів відносно порушника, оскільки захист прав контролюючого органу може бути здійснений шляхом використання власних повноважень щодо притягнення осіб до відповідальності, передбаченої КУпАП та Законом України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності".

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 222-224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Калашнікова

О. В. Кравцов