Ухвала суду № 62132844, 18.10.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" жовтня 2016 р. м. Київ К/800/12725/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Загороднього А.Ф., Заїки М.М., Мойсюка М.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області про скасування висновку та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року, -

у с т а н о в и л а :

У серпні 2015 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Харківській області (далі - ГУ ДМС) в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила: скасувати висновок (рішення) ГУ ДМС від 31 грудня 2014 року про результати перевірки матеріалів, щодо правомірності документування посвідкою на постійне місце проживання в Україні громадянки В'єтнаму ОСОБА_1 (далі - оскаржуваний висновок); зобов'язати відповідача поновити позивачу посвідку на постійне місце проживання в Україні НОМЕР_1 ІН НОМЕР_2 (далі - посвідка).

В обґрунтування позову зазначала, що спірний висновок відповідача прийнятий ним з порушенням вимог законодавства і її прав, а тому ОСОБА_1 просила про задоволення позову.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 25 січня 2016 року позов задоволено частково та скасовано оскаржуваний висновок відповідача, в решті позову відмовлено.

Оскаржуваною постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року рішення суду першої інстанції скасовано і прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено у повному обсязі.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить ухвалене ним судове рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи колегія суддів, в межах статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшла висновку про часткове задоволення скарги з таких підстав.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову повністю апеляційний суд виходив з того, що відповідач, затверджуючи спірний висновок, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому, суди попередніх інстанцій розглянули даний спір в порядку адміністративного судочинства, оскільки такий підпадає під судову юрисдикцію адміністративних судів з огляду на зміст і правову природу оскаржуваного рішення відповідача, а також з урахуванням наявності у позивача права на його оскарження у суді.

Проте, до такого висновку суди дійшли без з'ясування дійсних прав та обов'язків сторін, в порушення норм матеріального і процесуального права, з огляду на наступне.

У відповідності зі статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин справи в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом цієї норми процесуального права у мотивувальній частині рішення суд зобов'язаний навести дані про встановлені обставини що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових вимог. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

У мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов'язки сторін у спірних правовідносинах, а в разі необхідності мають бути посилання на Конвенцію та рішення Європейського суду з прав людини які згідно із Законом України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» (далі - Закон № 3477-IV) є джерелом права та підлягають застосуванню в даній справі.

Судами встановлено, що позивач є громадянкою Соціалістичної Республіки В'єтнам, якій рішенням відділу громадянства імміграції та реєстрації фізичних осіб Управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області (далі - ВГІРФО) від 7 червня 2005 року надано дозвіл на імміграцію в Україну, що 4 січня 2005 року документовано посвідкою на постійне проживання з терміном дії - безстроково.

В подальшому, позивач звернулась до ГУ ДМС з письмовою заявою про обмін посвідки на постійне місце проживання в Україні у зв'язку з її непридатністю для користування, але відповідач обмін бланку посвідки не здійснив.

Не погодившись із таким рішенням ГУ ДМС позивач оскаржила його до Харківського окружного адміністративного суду, який своїм рішенням від 31 березня 2014 року зобов'язав відповідача здійснити ОСОБА_1 обмін бланку посвідки на постійне проживання в Україні.

На виконання зазначеної постанови суду відповідач 28 квітня 2014 року здійснив позивачу обмін бланку посвідки на постійне проживання в Україні.

У серпні 2015 року позивач звернулась до ГУ ДМС з заявою щодо підтвердження громадянства України її дитини, яка згідно свідоцтва про народження народилась в Україні.

Однак, відповідач не прийняв у позивача документи, щодо підтвердження громадянства України її дитини і в усній формі повідомив, що рішенням ГУ ДМС її посвідка на постійне проживання в Україні скасована, при цьому будь - якого рішення чи письмової відповіді з цього приводу позивачу не надано.

В ході розгляду зазначеної справи, судом першої інстанції витребувано у відповідача оскаржуваний висновок в якому ідеться про: необхідність скасування рішення ВГІРФО від 4 січня 2005 року про надання дозволу на імміграцію в Україну позивачу; визнання неправомірно виданою та вилучення посвідки на постійне проживання в Україні, виданої на ім'я позивача; скасування реєстрації місця проживання позивача і приведення облікових документів у відповідність до вимог чинного законодавства; анулювання відмітки про видачу посвідки на постійне проживання в Україні в паспортному документі позивача; приведення статусу перебування позивача в Україні у відповідність до прийнятого рішення; повідомлення, у разі наявності, підстав для отримання дозволу на імміграцію, позивача про можливість повторної подачі документів через рік з моменту прийняття рішення про скасування попереднього дозволу.

Із таким висновком відповідача ОСОБА_1 не погодилась і оскаржила його до суду.

Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, наданої на підставі досліджених у судовому засіданні доказів, в частині позовної вимоги про скасування оскаржуваного висновку ГУ ДМС, колегія суддів зазначає наступне.

Як вбачається зі змісту спірного висновку, такий затверджено за результатами розгляду заяви позивача про обмін посвідки.

Так, умови і порядок імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства визначає Закон України від 7 червня 2001 року № 2491-III «Про імміграцію» (далі - Закон № 2491-III, в редакції періоду спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 5 Закону № 2491-III Кабінет Міністрів України затверджує зразок посвідки на постійне проживання, правила та порядок її оформлення і видачі.

На виконання названої норми Закону № 2491-III постановою Уряду від 28 березня 2012 року № 251 затверджено Порядок оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання і технічного опису їх бланків (далі - Порядок № 251), пунктом 2 якого встановлено, що заяви для оформлення посвідок подаються іноземцями та особами без громадянства до територіальних органів або підрозділів ДМС за місцем проживання. Зразки заяв та порядок їх розгляду визначаються МВС.

На підставі зазначених положень законодавства постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 2013 року № 681 затверджено Тимчасовий порядок розгляду заяв для оформлення посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання (далі - Порядок № 681).

Пунктами 4.5, 4.6 Порядку № 681 передбачено, що працівник територіального органу чи підрозділу ДМС України при надходженні заяви про обмін посвідки перевіряє наявність підстав для обміну посвідки, звіряє відомості про іноземців чи осіб без громадянства, указані в їхніх паспортних документах, з даними, що містяться в цих заявах, перевіряє відсутність підстав для прийняття рішення про відмову у видачі посвідки, передбачених пунктом 17 Порядку № 251.

Після прийняття рішення матеріали, які стали підставою для обміну посвідки, долучаються до справи, на підставі якої посвідка видавалася вперше. У разі якщо посвідка видавалася одним територіальним органом (підрозділом) ДМС України, а обмін посвідки провадиться іншим органом (при зміні місця проживання), то до органу, який видав посвідку вперше, надсилається повідомлення про видачу нової посвідки, а недійсна посвідка - для знищення.

За результатами розгляду заяви у строк не більше семи днів (для посвідки на постійне проживання) і п'ятнадцяти днів (для посвідки на тимчасове проживання) з дня подачі всіх визначених цим Тимчасовим порядком документів начальниками (або їх заступниками) територіальних органів чи підрозділів ДМС України приймається рішення про видачу або відмову у видачі нової посвідки, яке затверджується Головою ДМС, а у разі його відсутності - заступником Голови ДМС України чи начальником територіального органу або підрозділу ДМС України чи його заступником.

Про прийняте рішення робиться відмітка в заяві із зазначенням терміну (у разі обміну посвідки на тимчасове проживання), до якого видається посвідка, або про причини відмови в її видачі.

В свою чергу, пунктом 17 Порядку № 251, на який посилається пункт 4.5 Порядку № 681, визначено перелік підстав, за наявності яких приймається рішення про відмову у видачі посвідки іноземцеві та особі без громадянства.

Пунктом 18 цього ж Порядку встановлено, що посвідка на постійне проживання скасовується територіальним органом або підрозділом ДМС, який її видав, у разі скасування дозволу на імміграцію в Україну відповідно до статей 12 і 13 Закону України «Про імміграцію».

При цьому, у відповідності до пункту 20 Порядку № 251 копія рішення про відмову у видачі посвідки або скасування посвідки на тимчасове проживання видається територіальним органом або підрозділом ДМС, який прийняв таке рішення, іноземцеві та особі без громадянства під розписку або надсилається рекомендованим листом таким особам і приймаючій стороні не пізніше ніж протягом п'яти днів з дня його прийняття.

У разі прийняття рішення про скасування посвідки вона підлягає вилученню та знищенню. При цьому відмітка про видачу посвідки в паспортному документі іноземця або документі, що посвідчує особу без громадянства, анулюється (вкладний талон вилучається).

Одночасно, за змістом пункту 21 Порядку № 251 іноземцю та особі без громадянства протягом місяця з дня отримання копії рішення про відмову у видачі посвідки або скасування посвідки надано право на його оскарження шляхом звернення до ДМС або суду.

Підстави для скасування дозволу на імміграцію встановлені статтею 12 Закону № 2491-III, перелік яких не є вичерпним, при цьому, статтею 13 цього ж Закону встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, не пізніш як у тижневий строк надсилає копію рішення про скасування дозволу на імміграцію особі, стосовно якої прийнято таке рішення, та вилучає у неї посвідку на постійне проживання.

Порядок провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 року № 1983 (далі - Порядок № 1983).

За змістом положень пунктів 21, 23-25 Порядку № 1983 дозвіл на імміграцію скасовується органом за місцем його видачі шляхом прийняття відповідного рішення, яке може бути оскаржено відповідно до законодавства, а посвідка на постійне проживання в іммігранта вилучається.

Зазначене узгоджується і з пунктами 2.6 і 3.7 Порядку № 681, якими передбачено, що посвідки, що були видані на підставі рішень, які скасовані наказом Голови ДМС, визнаються недійсними та підлягають вилученню.

Наказ Голови ДМС про скасування рішення про видачу або відмову у видачі посвідки може бути оскаржений до суду

Окрім цього, пунктом 2.6 і абзацом 2 пункту 3.4 Порядку № 681 також встановлено, що діловодство в територіальному органі ДМС України з питань оформлення посвідок на тимчасове проживання здійснюється з урахуванням положень Типової інструкції з діловодства в центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1242 (далі - Інструкція з діловодства).

Згідно з положеннями пунктів 9, 12, 13, 15 Інструкції з діловодства документування управлінської інформації полягає у створенні документів, в яких фіксується з дотриманням установлених правил інформація про управлінські дії.

Вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (розпорядження, постанова, рішення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом установи, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення (на підставі єдиноначальності або колегіальності).

Документ повинен відповідати положенням актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та спрямовуватись на виконання установою покладених на неї завдань і функцій.

Документ повинен містити обов'язкові для певного його виду реквізити, що розміщуються в установленому порядку, а саме: найменування установи - автора документа, назву виду документа (крім листів), дату, реєстраційний індекс документа, заголовок до тексту, текст, підпис.

Аналогічні положення стосовно вимог до документування управлінської інформації містяться у Інструкції з діловодства в апараті Державної міграційної служби України, затвердженої наказом Державної міграційної служби України від 21 листопада 2014 року № 320, пунктом 2.1.2. якої встановлено, що право на створення, підписання, погодження, затвердження документів визначається актами законодавства, Положенням про Державну міграційну службу України, положеннями про структурні підрозділи та посадовими інструкціями.

Підставою для створення документів в апараті ДМС є необхідність засвідчення наявності і змісту управлінських дій, передавання, зберігання й використання інформації протягом певного часу або постійно.

За правилами підпункту 6 пункту 4 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360 (далі - Положення № 360) ДМС відповідно до покладених на неї завдань приймає рішення про видачу дозволу на імміграцію, відмову в його видачі та скасування такого дозволу.

Пунктом 9 і підпунктом 25 пункту 10 цього ж Положення визначено, що ДМС у межах повноважень, передбачених законом, на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів МВС видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує і контролює їх виконання. Підписує накази Голова ДМС, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра внутрішніх справ.

Комплексний аналіз наведених положень законодавства, яким врегульовано спірні правовідносини, з урахуванням їх юридичних зв'язків, документів організаційно-розпорядчого характеру, якими визначено порядок і форма прийняття органами ДМС їх рішень, дає підстави колегії суддів для висновку, що рішення про скасування дозволу на імміграцію і посвідки на постійне проживання в Україні повинні викладатись у вигляді наказу, підписаного головою відповідного територіального органу ДМС, які можуть бути оскаржені до ДМС або до суду.

У даному випадку у позовній заяві ставиться питання про скасування висновку перевірки матеріалів щодо правомірності документування посвідкою на постійне проживання в Україні позивача, який не є рішенням суб'єкта владних повноважень, у розумінні положень вищенаведених актів законодавства та підзаконних нормативно - правових актів, якими до того ж не передбачено можливості оскарження такого документа.

Оскаржуваний висновок, складений і затверджений за результатами відповідної перевірки є носієм інформації щодо виявлених уповноваженим на те органом порушень вимог міграційного законодавства, є документом, на підставі якого приймається відповідне рішення органом ДМС, а тому оцінка такого висновку (в тому числі й оцінка дій працівників органу ДМС щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на його підставі.

Пункт 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вирішуючи цей спір, суди не з'ясували, чи належить оскаржуваний висновок за критеріями його юридичної природи до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії і не навели відповідних мотивів.

Зокрема, юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Суди не врахували, що спірний висновок ГУ ДМС не наділений вищевказаними ознаками акта управління, який є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки, фактично є джерелом інформації і не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) правові норми, не призводить до виникнення будь-яких прав і обов'язків позивача, конкретних адміністративно-правових відносин, учасником яких вона є, а отже, не породжує правовідносин, що можуть бути предметом спору.

Крім того, апеляційний суд не звернув своєї уваги на те, що право на захист - самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

Позивач зазначає, що її право порушено внаслідок прийняття відповідачем рішення про скасування посвідки на постійне проживання в Україні, натомість в матеріалах справи таке відсутнє, а під час розгляду справи суди не встановили обставин щодо його наявності чи відсутності.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд, оскільки, згідно з положеннями частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За приписами частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 25 січня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає.

Судді: А.Ф. Загородній

М.М. Заїка

М.І. Мойсюк