Постанова № 61877006, 05.10.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 жовтня 2016 р.

м.Одеса

Справа № 815/1787/16

Категорія: 6

Головуючий в 1 інстанції: Андрухів В. В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: судді доповідача - головуючого - Шляхтицького О.І.,

суддів: Запорожана Д.В., Романішина В.Л.,

секретар –Ханділян Г.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу прокуратури Одеської області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом керівника Іллічівської місцевої прокуратури до Теплодарської міської ради Одеської області, треті особи - відкрите акціонерне товариство "Одесенергобудтранс", Виконавчий комітет Теплодарської міської ради Одеської області, про визнання протиправним та скасування рішення від 14.01.2016 року № 59-VII, –

ВСТАНОВИЛА:

У квітні 2016 року керівник Іллічівської місцевої прокуратури звернувся з адміністративним позовом про визнання протиправним та скасування рішення від 14.01.2016 року № 59-VII Про скасування рішення виконавчого комітету Теплодарської міської ради від 28.03.2013 року № 66/В-2013.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що рішенням виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області від 20.12.2012 року за №381/В-2012 створено комісію з визначення збитків власникам землі та землекористувачам, а також затверджено її положення. На засіданні комісії було визначено, що відповідно до розрахунку ВАТ "Одесенергобудтранс" нанесено територіальній громаді м. Теплодар збитки у вигляді неодержаних доходів у розмірі 725083,05 грн., про що складено протокол №4 засідання комісії від 27.03.2013 та акт №5 про визначення збитків у вигляді неодержаних доходів від 27.03.2013 року. Рішенням виконавчого комітету Теплодарської міської ради від 28.03.2013 року №66/В-2013 затверджено протокол засідання комісії № 4 від 27.03.2013 року та акт № 5 про визначення збитків у вигляді неодержаних доходів від 27.03.2013 року.

У зв’язку з несплатою ВАТ "Одесенергобудтранс" у добровільному порядку вищевказаних коштів, Біляївський міжрайонний прокурор звернувся до господарського суду Одеської області з відповідним позовом. Рішенням господарського суду Одеської області від 08.04.2014 року у справі № 916/224/14, залишеним без змін постановою Вищого господарського суду України від 23.10.2014 року, позов прокурора задоволено, стягнуто з ВАТ «Одесенергобудтранс» на користь Теплодарської міської ради 725083,05 грн.

Прокурор зазначав, що відповідач має право скасувати лише ті рішення власного виконавчого комітету, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням самої Теплодарської міської ради, прийнятим у межах її повноважень. Рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради від 28.03.2013 року № 66/В-2013 прийнято на законних підставах і в судовому порядку нечинним не визнавалося. Також прокурор зазначав, що Вищий господарський суд України визнав

наданий прокурором доказ рішення виконкому Теплодарської міської ради від 28.03.2013 року за № 66/В-2013 належним та допустимим доказом. На думку прокурора, оскільки рішення від 28.03.2013 року № 66/В-2013 є актом ненормативного характеру, яке вичерпало свою дію у зв’язку зі стягненням Вищим господарським судом України на його підставі з ВАТ Одесенергобудтранс на користь Теплодарської міської ради 725083,05 грн. збитків, відповідач не мав права приймати рішення про скасування рішення виконавчого комітету. Звернення до суду з даним позовом прокурор обґрунтував відсутністю державного органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних земельних відносинах, що обумовлює необхідність та зобов'язує прокурора вжити заходів реагування представницького характеру на усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду з даним позовом.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 червня 2016 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись з даною постановою суду прокуратура Одеської області подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв’язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав її задоволення.

Судом першої інстанції встановлено, що 20.12.2012 року виконавчим комітетом Теплодарської міської ради Одеської області прийнято рішення № 381/В-2012 про створення комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам, та яким затверджено положення про комісію з визначення збитків власникам землі та землекористувачам.

27.03.2013 року Комісією з визначення збитків власникам землі та землекористувачам громади м. Теплодар складено акт № 5, яким визначено збитки у вигляді неодержаних доходів, нанесених міській громаді м. Теплодар ВАТ Одесенергобудтранс внаслідок несплати коштів за користування земельною ділянкою, на якій розташоване нерухоме майно вищевказаного підприємства у розмірі 725083,05 грн.

Також 27.03.2013 року Комісією з визначення збитків власникам землі та землекористувачам громади м. Теплодар складено акт № 6, яким визначено збитки у вигляді неодержаних доходів, нанесених міській громаді м. Теплодар Спільного Українсько-Швейцарського підприємства Хільмак внаслідок несплати коштів за користування земельною ділянкою, на якій розташоване нерухоме майно вищевказаного підприємства у розмірі 2548980,02 грн.

Розглянувши матеріали, подані на затвердження комісією з визначення збитків власникам землі та землекористувача, Виконавчим комітетом Теплодарської міської ради Одеської області прийнято рішення від 28.03.2013 року № 66/В-2013, пунктом 1 якого затверджено протокол № 4 від 27.03.2013 року засідання комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам від 27.03.2013 року та акт № 5, акт № 6.

Пунктом 2 рішення від 28.03.2013 року № 66/В-2013 вирішено надіслати витяги з протоколу № 4 від 27.03.2013 року та відповідні акти Спільного Українсько-Швейцарського підприємства Хільмак та ВАТ «Одесенергобудтранс» (за належністю) для можливості внесення ними оплати за користування земельними ділянками в досудовому порядку.

У зв'язку з несплатою ВАТ «Одесенергобудтранс» у добровільному порядку вищевказаних коштів, Біляївський міжрайонний прокурор звернувся до господарського суду Одеської області з відповідним позовом.

Рішенням господарського суду Одеської області від 08.04.2014 року по справі № 916/224/14 позов задоволено у повному обсязі, стягнуто з Відкритого акціонерного товариства "Одесенергобудтранс" на користь Теплодарської міської ради Одеської області 725083,05 грн. збитків.

Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 14.08.2014 року рішення господарського суду Одеської області від 08.04.2014 року у справі № 916/224/14 скасовано, у позові відмовлено.

Постановою Вищого господарського суду України від 23.10.2014 року постанову Одеського апеляційного господарського суду від 14.08.2014 року у справі № 916/224/14 скасовано, рішення господарського суду Одеської області від 08.04.2014 року у цій справі залишено в силі.

Також встановлено, що Спільне Українсько-Швейцарське підприємства Хільмак звернулося до суду з позовом про скасування п.1 рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області від 28.03.2013 року № 66/В-2013.

Постановою Теплодарського міського суду Одеської області від 29 квітня 2013 року по справі № 516/149/13-а відмовлено в задоволені позову про скасування п.1 рішення відповідача №66/В-2013 від 28.03.2013 року, в частині затвердження протоколу №4 від 27.03.2013 року та акту засідання комісії №6 від 27.03.2013 року.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.04.2014 року постанову Теплодарського міського суду Одеської області від 29 квітня 2013 року скасовано; позов Спільного Українсько-Швейцарського підприємства "Хільмак" до Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області про скасування рішення задоволено; визнано протиправним та скасовано пункт 1 Рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області № 66/В-2013 від 28.03.2013 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.05.2016 року касаційну скаргу Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.04.2014 року у справі № 516/149/13-а повернуто скаржнику на підставі заяви останнього про відкликання касаційної скарги.

Також встановлено, що 09.12.2015 року ВАТ «Одесенергобудтранс» звернулося до міського голови м. Теплодар з листом № 112 (вх. № 978-10/22) про скасування рішення Виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області №66/В-2013 від 28.03.2013 року.

14.01.2016 року Рішенням Теплодарської міської ради № 59-VII скасовано рішення виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області від 28.03.2013 року №66/В-2013 Про затвердження протоколу та актів комісії з визначення збитків власникам землі та землекористувачам в частині затвердження протоколу №4 від 27.03.2013 року, в частині визначення збитків у вигляді неодержаних доходів за використання земельної ділянки ВАТ «Одесенергобудтранс» та в частині затвердження протоколу №5 від 27.03.2013 року.

Вказані обставини сторонами не заперечуються, підтверджуються матеріалами справи, а отже є вставленими.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення виконкому від 28.03.2013 року за № 66/В-2013 року, не вичерпало свою дію у зв'язку з його виконанням, а отже, відповідач мав повноваження щодо його скасування.

Проте з таким висновком погодитись не можна з огляду на таке.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України.

Органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59 Закону України « Про місцеве самоврядування» ).

Умовою функціонування системи місцевого самоврядування є прийняття та реалізація місцевих нормативних актів.

Реалізуючи адміністративно-нормотворчі процедури , органи місцевого самоврядування здійснюють правове регулювання відносин у межах своїх повноважень , приймаючи нормативні акти локального характеру щодо реалізації прав, свобод та законних інтересів членів територіальної громади.

Із наведеного випливає , що органи місцевого самоврядування приймають правові акти з метою встановлення зміни або припинення фактичних правовідносин.

Апеляційний суд зазначає, що на момент прийняття спірного рішення, яким скасоване рішення виконавчого комітету Теплодарської міської ради Одеської області №66, останнє було скасовано Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.04.2014 року.

Тобто відповідач скасував не існуюче рішення, що за своєю суттю нівелює визнання відповідачем його незаконним та скасування.

Отже, скасування чи викладення скасованого рішення в новій редакції суперечить основоположним принципам права, адже не можна скасувати чи викласти у новій редакції те, чого, по суті, не існує.

Аналогічну правову позицію висловив Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 09.09.2010 року, справа 17941/10, ЄДРСРУ 11204607.

За таких обставин оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм чинного законодавства.

Вирішуючи правове питання щодо звернення прокурора із адміністративним позовом слід зазначити наступне.

Приписами пункту 2 статті 121 Конституції України встановлено, що на прокуратуру України покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Частинами 1, 2 статті 60 КАС України встановлено, що у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах. Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Враховуючи те, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року, справа N 1-1/99).

Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

За приписами статті 23 Закону України "Про прокуратуру" підставою представництва у суді держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Як вбачається із ч. 2 резолютивної частини вищевказаного Рішення Конституційного Суду України під поняттям "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Для вирішення справи суттєвим вбачається з'ясування поняття "інтереси держави". У процесі дослідження встановлено, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Фактично звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільнозначимого питання у сфері державного контролю за використанням та охороною земель.

Питання публічного інтересу визначено у постанові Верховного суду України від 18.09.2013 року у справі № 6-92цс13, номер судового рішення в ЄДРСРУ 33890138.

Так, у вказаній постанові Верховний суд України, пославшись на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Трегубенко проти України» від 2 листопада 2004 року, зазначив, що правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес».

Основу публічно-правових відносин складають публічні інтереси, що відображають потреби «цілого» (держави, сус пільства, територіальної громади тощо).

Неправильне застосування законодавства завідомо суперечить інтересам суспільства, а відтак є таким, що порушує публічний порядок

Отже, звернення прокурора, як органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції із адміністративним позовом в інтересах держави щодо спору з приводу правильного застосування законодавства органом місцевого самоврядування при прийнятті відповідного рішення в межах його компетенції є належним способом звернення до суду.

Враховуючи , що прокурор звернувся із вимогою про скасування неправомірного рішення органу місцевого самоврядування, адміністративний позов слід задовольнити.

При цьому, з огляду на предмет спору, суд не дає правову оцінку доводам представника відповідача щодо неправомірності визначення збитків власниками землі та землекористувачам, які слугували підставою для прийняття оскаржуваного рішення.

Суд першої інстанції наведеного не врахував та помилково дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні справи порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому, керуючись ст. 202 КАС України, постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови, якою адміністративний позов слід задовольнити.

Керуючись ст. ст. 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. 207, ч. 5 ст. 254 КАС України, колегія суддів, –

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу прокуратури Одеської області задовольнити, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 14 червня 2016 року у справі № 815/1787/16 – скасувати.

Ухвалити у справі № 815/1787/16 нову постанову, якою позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення Теплодарської міської ради Одеської області від 14.01.2016 року № 59-VII «Про скасування рішення виконавчого комітету Теплодарської міської ради від 28.03.2013 року № 66/В-2013».

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складення судового рішення у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Дата складення у повному обсязі і підписання рішення суду – 10 жовтня 2016 року.

Головуючий: О.І. Шляхтицький

Суддя: Д.В. Запорожан

Суддя: В.Л. Романішин