Постанова № 61766005, 29.09.2016, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/615/16

Головуючий у 1-й інстанції: Салюк П.І.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

29 вересня 2016 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Граб Л.С.

за участю:

секретаря судового засідання: Бондаренко С.А.,

представників позивача: Кучабської В.В., Фокіна О.К.,

представників відповідача: Фролової О.В., Терлецького М.В.,

представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватне підприємство "Аграрна компанія 2004": Сапьолкіної Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області та приватного підприємства "Аграрна компанія 2004" на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом Державної фінансової інспекції у Вінницькій області до Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватне підприємство "Аграрна компанія 2004" про стягнення коштів,

В С Т А Н О В И В :

Державна фінансова інспекція у Вінницькій області звернулась до Хмельницького окружного адміністративного суду із позовом до Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватне підприємство "Аграрна компанія 2004" про стягнення коштів в розмірі 403 277 грн. 72 коп.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року позов задоволено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Служба автомобільних доріг у Хмельницькій області подала апеляційну скаргу, в якій просила суд скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог.

Апелянт - приватне підприємство "Аграрна компанія 2004" просив скасувати рішення суду першої інстанції та закрити провадження по справі, посилаючись при цьому на неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи та порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору.

В судовому засіданні представники відповідача та третьої особи підтримали доводи викладені у своїх апеляційних скаргах та просили їх задовольнити.

В свою чергу представники позивача заперечували проти задоволення апеляційних скарг сторін та просили суд відмовити в їх задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області необхідно задовольнити повністю, апеляційну скаргу приватного підприємства "Аграрна компанія 2004" - задовольнити частково, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, відповідно до п.1.1.4.1 плану роботи Державної фінансової інспекції в Хмельницькій області на ІІІ квартал 2012 року, було проведено ревізію фінансово - господарської діяльності САД у Хмельницькій області за період 01.04.2010 року по 30.06.2012 року, за результатами якої складено акт від 16.10.2012 року №06-15/23.

На підставі акту ревізії від 16.10.2012 року №06-15/23 позивачем сформовано та надіслано на адресу відповідача вимогу від 29.11.2012 року №02-06-20-14/8690 про усунення порушень законодавства з фінансових питань.

Однак, відповідачем дана вимога не виконана, у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року позов задоволено.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з даним рішенням суду першої інстанції та надаючи правову оцінку публічно - правовому спору, зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положенням частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною 1 статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (ч.2 ст.2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України").

Відповідно до п.7 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з ч.2 ст.15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Відповідно до п.1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України, №499/2011 від 23.04.2011 (далі - Положення №499/2011), Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п.п.4 п.4 Положення №499/2011, Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Підпунктами 15, 21 п.6 Положення №499/2011 встановлено, що Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Отже, вищевказаними нормами чітко встановлено, що Держфінінспекція України, як орган державного фінансового контролю, має право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає суду апеляційної інстанції підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Зазначена правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 18.11.2014 у справі №21-461а14, від 25.11.2014 у справі №21-442а14, від 20.01.2015 у справах №21-601а14 та №21-603а14, від 27.01.2015 у справі №21-436а14.

Крім того, згідно п.1 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Узагальнюючи вищенаведене, судова колегія дійшла до твердження, що у ДФІ у Вінницькій області використала наявне право звернення до суду з позовом до САД у Хмельницькій області з метою відшкодування виявлених збитків, завданих державі.

Щодо вимог апеляційної скарги Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, судова колегія зазначає наступне.

Як слідує з матеріалів справи, 21.10.2011 року між САД у Хмельницькій області та ПП "Аграрна компанія 2004" укладено договір на поточний ремонт автомобільних доріг державного значення (поточний ремонт автомобільної дороги державного значення Стрий-Тернопіль-Кіровоград-Знам'янка (через м.Вінницю) на ділянках км 191 + 700 - км 260 + 000-км 330+000) №250.

Даний договір був частиною Документації конкурсних торгів.

Відповідно до п.6.5.3. проекту та п. 6.5.3. Договору № 250 від 21.10.211 року "Підрядник має право залучати Субпідрядника до виконання робіт, попередньо погодивши це рішення із Замовником". Вказану обставину представниками позивача в судовому засіданні в суді апеляційної інстанції не заперечувалось.

З метою виконання умов зазначених договорів ПП "Аграрна компанія 2004" залучила субпідрядників, в тому числі ТОВ "Подільська дорожня система" та ПАТ "Південьзахідшляхбуд". Про залучення вищевказаних субпідрядників в Службу автодоріг був надісланий лист від 21.10.2011 року № 414 та отримано відповідне погодження.

Крім того, колегія суддів приймає до уваги ту обставину, що відповідно до положень статті 838 Цивільного кодексу України та п.п. 61-65 Загальних умов укладання та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених Постановою КМУ від 01.08.2005 року № 668 регламентовано перелік правовідносин щодо залучення до виконання робіт субпідрядників. Зокрема передбачено, що підрядник відповідає за результати роботи субпідрядників і виступає перед замовником як генеральний підрядник, а перед субпідрядником - як замовник.

На підставі наявних в матеріалах справи доказів, колегія суддів дійшла до висновку, що ПП "Агарна компанія 2004" склала акти КБ-2 в межах обсягів та вартості робіт, що передбачено договірною ціною. Контрольні обміри показали, що фізичні обсяги повністю виконано, вартість виконаних робіт не перевищує договірних цін. Також, суд апеляційної інстанції зауважує, що в матеріалах справи відсутні будь-які претензії зі сторони позивача щодо якості виконаних робіт.

Щодо висновку суду першої інстанції про неправомірну сплату відповідачем коштів субпідрядним організаціям, у зв'язку з існуванням договірних відносин між ними, колегія суддів зазначає, що як встановлено судом, ніяких договірних відносин між замовником і підрядниками не існувало.

Відповідно до п.3.3. Договору від 21.10.2011 року № 250 визначено, що вартість виконаних робіт, що підлягають оплаті, не повинна відрізнятись від договірної ціни, складеної підрядником у пропозиції конкурсних торгів. Договірна ціна тверда. Дана обставина підтверджується Додатком до договору.

Згідно до п. 3.3.1. Правил визначення вартості будівництва (далі по тексту - ДБН Д1.1-1-2000) договірна ціна - це вартість підрядних робіт, за яку підрядна організація, визначена виконавцем робіт, згідна виконати об'єкт замовлення.

В силу вимог п.3.3.3.2 ДБН Д1.1-1-2000, тверді договірні ціни встановлюються незмінними на весь обсяг будівництва і не уточнюються, за винятком випадків, якщо:

а) замовник змінює в процесі будівництва проектні рішення, що викликає зміну обсягів робіт та вартісних показників;

б) в процесі будівництва в проектній документації та інвесторських кошторисах виявлено безперечні помилки, які не було виявлено на стадії тендерної пропозиції та складання договірної ціни, а підрядник не є виконавцем проектно-кошторисної документації;

в) виникають обставини непереборної сили - надзвичайні обставини та події, які не можуть бути передбачені сторонами під час укладання договору (контракту)

г) уповільнення темпів або зупинення виконання робіт за рішенням замовника, або з його вини, якщо це спричинило додаткові витрати підрядника;

д) зміни законодавства з питань оподаткування, якщо це впливає на вартість робіт

е) істотного зростання цін (у розмірі, визначеному сторонами) або зменшення після укладання договору підряду цін на ресурси, які забезпечує підрядник, а також послуги, що надаються йому третіми особами.

Узагальнюючи вищенаведене, колегія суддів дійшла до висновку, що при залученні субпідрядних організацій уточнення твердої договірної ціни та укладання додаткових угод, п.3.3.3.2 ДБН Д 1.1-1-2000 не передбачено, що в свою чергу свідчить про необґрунтованість висновків суду першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення.

Щодо висновків суду першої інстанції про завищення вартості прямих витрат на 225480, 90 грн. в частині експлуатації будівельних машин та механізмів зі сторони відповідача, колегія суддів зазначає наступне.

При складанні ціни пропозиції конкурсних торгів Підрядник керувався п. 3.2.7.3. ДБН Д.1.1-1-2000 , де зазначено: "Вартість машино-годин в поточних цінах розраховується на підставі трудових і матеріальних ресурсів, наведених РКНЕМ, та поточних цін на них з додаванням амортизаційних відрахувань на повне відновлення машин і механізмів, вартості і матеріальних ресурсів на заміну частин, що швидко спрацьовуються, ремонт і технічне обслуговування, перебазування, а також податку з власників транспортних засобів та інших машин і механізмів.

По об'єктах, роботи на яких здійснюються із залученням бюджетних коштів, вартість машино-годин приймається в межах рекомендованих Укравтодором.

ДФІ у Вінницькій області перевірена документація конкурсних торгів та пропозиції конкурсних торгів учасників.

Підрядник надав форми КБ-2в у яких прямі витрати (вартість матеріалів, експлуатація машин і заробітна плата) не перевищують прямих витрат договірної ціни.

Служба автомобільних доріг у Хмельницькій області прийняла форми КБ-2в від Підрядника з вартістю машино-годин, передбачених у розрахунках договірної ціни пропозиції конкурсних торгів. В матеріалах справи відсутні будь-які претензії, зауваження щодо договірної ціни та розрахунків зі сторони позивача.

Відповідно, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності завищення розцінок вартості експлуатації механізмів ПП "Аграрна компанія 2004", так як розрахунки ПП "Аграрна компанія 2004" та САД у Вінницькій області проводились згідно до актів приймання виконаних будівельних робіт, які сформовані в межах договірної ціни.

Крім того, зі сторони позивача не надано доказів про те, якими ревізійними діями підтверджено завищення одиничної розцінки роботи механізмів.

Щодо висновку суду першої інстанції про безпідставність включення завищеного розміру заробітної плати до відшкодування в складі прямих та загальновиробничих витрат на суму 36443,71 грн., суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 3.2.6 ДБН Д.1.1.-1-2000, заробітна плата в складі прямих витрат розраховується на підставі нормативних трудовитрат на обсяг робіт і вартості людино-години, яка відповідає середньому нормативному розрядові цих робітників для ланки робітників-будівельників і монтажників та середньому розрядові ланки робітників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні будівельних машин і механізмів.

Визначена сума заробітної плати у КБ-2в враховує основну та додаткові заробітну плату, зокрема оплату відпусток, надбавки, доплати, премії, пов'язані з виконанням виробничих завдань тощо. При проведенні взаєморозрахунків частина отриманої заробітної плати може акумулюватися підрядною організацією для здійснення додаткових виплат за умовами оплати праці, встановленими колективним договором.

Нарахування заробітної плати працівникам будівельної організації відноситься до її компетенції та здійснюється згідно з встановленими в цій організації положеннями щодо оплати праці.

Щодо доводів апелянта - ПП "Аграрної компанії 2004" про підсудність даної справи господарській юрисдикції, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч.1 та ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження

Згідно до п.1 ч.1 ст.3 КАС України справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно ч.2 ст.4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Згідно п.1 ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Як вбачається із матеріалів справи, спірні правовідносини виникли щодо невиконання відповідачем вимоги суб'єкта владних повноважень від 29.11.2012 року №02-06-20-14/8690 про усунення порушень законодавства з фінансових питань.

Отже, така справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, у зв'язку з чим в цій частині апеляційної скарги ПП "Аграрна компанія 2004" колегія суддів відмовляє.

Доводи апеляційних скарг спростовують висновки суду першої інстанції, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

За таких обставин, судова колегія вважає, що суд першої інстанції не в повній мірі належно дав оцінку усім вказаним обставинам та зібраним по справі доказам, у зв'язку із чим, ухвалив рішення, яке підлягає скасуванню.

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до статті 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність законних підстав для задоволення позовних вимог Державної фінансової інспекції у Вінницькій області до Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватного підприємства "Аграрна компанія 2004" про стягнення коштів в розмірі 403 277 грн. 72 коп., а тому в задоволені позову слід відмовити.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області задовольнити повністю.

Апеляційну скаргу приватного підприємства "Аграрна компанія 2004" задовольнити частково.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом Державної фінансової інспекції у Вінницькій області до Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватне підприємство "Аграрна компанія 2004" про стягнення коштів скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Державної фінансової інспекції у Вінницькій області до Служби автомобільних доріг у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - приватне підприємство "Аграрна компанія 2004" про стягнення коштів відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 04 жовтня 2016 року.

Головуючий Біла Л.М. Судді Гонтарук В. М. Граб Л.С.