Ухвала суду № 61701946, 27.09.2016, Вінницький апеляційний адміністративний суд

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 727/2257/16-а

Головуючий у 1-й інстанції: Кирилюк Л.К.

Суддя-доповідач: Залімський І. Г.

27 вересня 2016 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Залімського І. Г.

суддів: Смілянця Е. С. Сушка О.О. ,

секретар судового засідання: Коваль К.В.

за участі:

представників позивачів: Бирчака Б.С., Максименка В.Є., Дзюбака В.Р., Храпчинської П.М.

представника відповідача: Юзьківа М.І.

представника третьої особи: Кожуленка І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги малого колективного підприємства "Тарас" та приватного підприємства "Багіра" на постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 28 липня 2016 року у справі за адміністративним позовом малого колективного підприємства "Тарас", приватного підприємства "Багіра", третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю "Денисівка-1" до виконавчого комітету Чернівецької міської ради, третя особа - департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

Мале колективне підприємство "Тарас" та приватне підприємство "Багіра" звернулись до Шевченківського районного суду м. Чернівці із позовом до виконавчого комітету Чернівецької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень.

Постановою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 28 липня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивачі подали апеляційні скарги, в яких просили постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 28 липня 2016 року скасувати, прийняти нове рішення про задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до неповного з'ясування обставин справи і, як наслідок, невірного вирішення справи та прийняття необґрунтованої постанови.

Представники позивачів та третьої особи ТОВ "Денисівка-1" в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримали у повному обсязі, просили вимоги, що в ній викладені, задовольнити.

Представник відповідача заперечив проти задоволення апеляційної скарги.

Третя особа - департамент житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради, в судове засідання повноважного представника не направив, хоча був належним чином повідомлений про час та місце розгляду справи.

Згідно із ч.4 ст.196 КАС України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

Керуючись положеннями даної норми та враховуючи відсутність заперечень представників учасників процесу, що з'явилися в судове засідання, колегія суддів вирішила провести розгляд справи за даної явки сторін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників пояснення учасників процесу, що з'явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, виконавчим комітетом Чернівецької міської ради було прийнято рішення № 699/25 від 08 грудня 2015 року «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність рішення виконавчого комітету міської ради з цього питання», пунктом 2 якого затверджено умови організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях, пунктом 4 визнано такими, що втратили чинність рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради № 305/10 від 08 травня 2012 року «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування, та визнання такими, що втратили чинність рішення виконавчого комітету міської ради з цього питання», зокрема щодо затвердження умов організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях, та рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради № 312/10 від 24 червня 2014 року «Про затвердження складу конкурсного комітету з визначення перевізників пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання додатків до рішень виконавчого комітету Чернівецької міської ради № 588/19 від 12 листопада 2013 року та № 242/9 від 21 травня 2013 року такими, що втратили чинність».

Також виконавчим комітетом Чернівецької міської ради було прийнято рішення № 66/3 від 09 лютого 2016 року «Про затвердження Типового договору на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях», пунктами 1 та 3 якого затверджено Типовий договір на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та зобов'язано департамент житлово-комунального господарства міської ради при оформленні з переможцями конкурсів договірних взаємовідносин використовувати цей Типовий договір, а пунктом 2 погоджено текст Меморандуму про партнерство між виконавчим комітетом Чернівецької міської ради та перевізниками, які працюють на ринку пасажирських перевезень в м. Чернівцях.

Позивачі вважають, що вказані рішення були прийняті відповідачем без будь-яких на те підстав та повноважень, всупереч вимогам закону, з метою позбавлення перевізників гарантованого законом права на отримання компенсації за перевезення пільговиків та штучного звуження кола учасників конкурсу, а тому повинні бути скасовані судом як протиправні.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що виконавчим комітетом Чернівецької міської ради при розробленні та прийнятті Умов організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та Типового договору на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях були дотримані вимоги чинного законодавства, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законами України, положення спірних регуляторних актів не суперечать чинному законодавству, а тому прийняті рішення є законними.

Колегія суддів погоджується із вказаними висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Згідно положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" виконавчий комітет Чернівецької міської ради, як орган місцевого самоврядування, є регуляторним органом, який має право приймати регуляторні акти. Такими регуляторними актами є затверджені зазначеними рішеннями Умови організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м.Чернівцях та Типовий договір на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях.

Відповідно до ст.7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Згідно ст.8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Відповідно до ст.9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Встановлено, що виконавчим комітетом Чернівецької міської ради рішенням № 250/9 від 13 травня 2015 року «Про внесення змін і доповнень до рішення виконавчого комітету міської ради від 09.12.2014р. № 649/21 щодо затвердження Планів діяльності Чернівецької міської ради та її виконавчого комітету з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік» внесено доповнення до плану діяльності з підготовки регуляторних актів на 2015 рік, затвердженого рішенням виконкому № 649/21 від 09 грудня 2014 року, щодо прийняття у II-IV кварталі 2015 року регуляторного акту «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність, рішень виконавчого комітету міської ради з цього питання».

На виконання цього плану департаментом житлово-комунального господарства Чернівецької міської ради як органом, визначеним відповідальним за прийняття регуляторного акту, розроблено проект регуляторного акту - рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність, рішення виконавчого комітету міської ради з цього питання». На даний проект регуляторного акту постійною комісією з питань законності, прав людини, регламенту, депутатської діяльності та етики Чернівецької міської ради 20 жовтня 2015 року дано експертний висновок, в якому зазначено, що регуляторний акт підготовлений з дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», затвердження його дасть можливість органам місцевого самоврядування забезпечити належний рівень транспортного обслуговування населення перевізниками на міських автобусних маршрутах, проект відповідає принципам державної регуляторної політики щодо вдосконалення правового регулювання відносин між органами місцевого самоврядування та суб'єктами господарської діяльності .

Департаментом житлово-комунального господарства міської ради до оприлюднення проекту цього регуляторного акту з метою одержання зауважень та пропозицій розроблено аналіз регуляторного впливу .

В друкованому засобі масової інформації Чернівецької міської ради газеті «Чернівці» №38 від 17 вересня 2015 року опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту - рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність, рішення виконавчого комітету міської ради з цього питання», а в наступному 39 номері цієї газети від 17 вересня 2015 року оприлюднено проект регуляторного акту та аналіз його регуляторного впливу.

Таким чином, виконавчим комітетом Чернівецької міської ради дотримано засади регуляторної політики, які визначені статтею 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, підготовка аналізу регуляторного впливу, планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Позивачі зазначають, що спірні регуляторні акти по своєму змісту аналогічні Умовам і Типовому договору, які діяли до цього, які вони вважали законними і виконували їх.

Разом з цим, суд звертає увагу, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Аналогічна позиція міститься в рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.

Крім того, право регуляторного органу на скасування чи зміну регуляторного акту за власною ініціативою передбачено ст.11 Закону України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

До того ж, необхідність скасування старих та прийняття нових регуляторних актів, обґрунтована в аналізі регуляторного впливу в розділі "Проблема, якe передбачається розв'язати".

Затвердження спірними рішеннями нових умов, які ставляться до перевізників колегія суддів також вважає правомірним та не може свідчить про дискримінації окремих перевізників.

Так, відповідно до ст.7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень покладається, зокрема на міських автобусних маршрутах загального користування на виконавчий орган міської ради населеного пункту.

Частинами 1 статей 43 та 44 цього Закону України «Про автомобільний транспорт» передбачено, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах; організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Згідно ч.2 ст.44 Закону України «Про автомобільний транспорт» до обов'язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.

Пунктом 10 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1081 від 03 грудня 2008 року, визначено, що організатор затверджує умови конкурсу, в тому числі обов'язкові, відповідно до ст.44 Закону України "Про автомобільний транспорт". Крім обов'язкових організатор може затверджувати додаткові умови конкурсу (наявність у перевізника GPS-системи, встановленої на транспортних засобах, які пропонуються для роботи на автобусному маршруті, тощо). Організатор встановлює вимогу щодо забезпечення роботи на об'єкті конкурсу, який включає міські та приміські автобусні маршрути загального користування, не менш як одного транспортного засобу, пристосованого для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями.

Обґрунтовуючи протиправність спірних рішень відповідача, позивач вказує, що в умовах проведення конкурсів відсутнє положення про внесення перевізником плати за проведення конкурсу.

Однак, відповідно до ч.5 ст.46 Закону України «Про автомобільний транспорт» фінансування проведення конкурсу можливе як за рахунок коштів, внесених претендентами як плату за участь в конкурсі, так за рахунок власних коштів організатора.

Тобто, встановлення плати за проведення конкурсу - це право відповідача, а не встановлення такої плати не може вважатись порушенням.

Також позивачі вказують, що в затвердженому відповідачем Типовому договорі на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях відсутні зобов'язання виконавчого комітету Чернівецької міської ради щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані, регулювання тарифів, розміру компенсації та механізму компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів. Колегія суддів вважає такі доводи позивачів необґрунтованими та виходить з наступного.

Статтею 19 Закону України «Про автомобільні дороги» на органи місцевого самоврядування покладено обов'язок, зокрема: забезпечення безперервних, безпечних, економічних та зручних умов руху транспортних засобів і пішоходів вулицями і дорогами міст та інших населених пунктів; організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами та нормами.

Відповідно до ч.1 ст.630 ЦК України договором може бути встановлено, що його окремі умови визначаються відповідно до типових умов договорів певного виду, оприлюднених у встановленому порядку.

Пунктами 2.1.2, 2.1.3, 2.1.6, 2.1.7, 2.1.8 затвердженого рішенням № 66/3 від 09 лютого 2016 року Типового договору на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях передбачено обов'язки замовника, яким є відповідач, затверджувати паспорт та схему маршруту, розклади руху та автобусних зупинок; встановлювати тарифи на перевезення пасажирів у визначеному законодавством порядку; сприяти перевізнику у забезпеченні безпеки руху та техніки безпеки під час перевезення пасажирів; спільно з перевізником проводити обстеження пасажиропотоків, стану доріг, де проходять маршрути, їх освітлення, наявність на маршруті покажчиків зупинок, павільйонів очікування; сприяти перевізнику в забезпеченні регулярної роботи автобусів на маршруті та вимагати від відповідних служб міста приведення в належний стан доріг, дорожньої розмітки, дорожніх знаків і світлофорів, освітлення вулиць.

Згідно ст.37 Закону України «Про автомобільний транспорт» пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом. Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.29 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов'язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону.

Згідно пункту 1.4. Типового договору компенсація витрат перевізнику за проїзд пільгових категорій громадян визначається окремою угодою.

Частиною 3 статті 142 Конституції України визначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Відповідно до ч.2 ст.67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів.

Частиною 5 ст.102 Бюджетного кодексу України передбачено, що видатки місцевих бюджетів на пільговий проїзд окремих категорій громадян покриваються за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.

Отже, компенсація витрат перевізнику за проїзд пільгових категорій громадян можлива за реалізації органами державної влади двох умов: надання відповідних фінансових ресурсів органам місцевого самоврядування у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам; встановлення замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень. Однак станом на даний час відповідними органами державної влади не реалізовано зазначених умов, тому пункт 1.4. Типового договору відповідає вимогам законодавства.

Пунктом 2 рішення №66/3 від 09 лютого 2016 року погоджено Меморандум про партнерство між виконавчим комітетом Чернівецької міської ради та перевізниками, які працюють на ринку пасажирських перевезень у м. Чернівцях, яким підтверджено реалізацію положень ч.1 ст.37 Закону України «Про автомобільний транспорт», відповідно до якої пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Як обґрунтовано зазначає суд першої інстанції положення даного пункту не суперечать положенням законодавства, зокрема ст.174 ГК України.

На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і прийшов до обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 198 та статті 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційні скарги малого колективного підприємства "Тарас" та приватного підприємства "Багіра" залишити без задоволення, а постанову Шевченківського районного суду м. Чернівці від 28 липня 2016 року - без змін.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. ст. 212, 254 КАС України.

Ухвала суду складена в повному обсязі 29 вересня 2016 року.

Головуючий Залімський І. Г. Судді Смілянець Е. С. Сушко О.О.