Постанова № 61536490, 22.09.2016, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 вересня 2016 р.м. ОдесаСправа № 495/3627/16-а

Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Заверюха В.О. Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Шеметенко Л.П.

За участю: секретаря - Вишневської А.В.

представника апелянта - ОСОБА_2 (довіреність від 21.06.2016 року)

представника відповідача - ОСОБА_2 (довіреність від 21.06.2016 року)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни, ОСОБА_4 на постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 7 червня 2016 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Білгород-Дністровської міської ради, Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішень,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_4 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому, з урахуванням змін (уточнень) позовних вимог (а.с. 97-102), просив визнати протиправною бездіяльність Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни щодо не забезпечення своєчасного розгляду і задоволення вимог звернення від 19.11.2015 року та не надання мотивованої відповіді; визнати протиправними та скасувати рішення пленарного засідання другої сесії Білгород-Дністровської ради VІІ скликання від 23.11.2015 року №5 «Про затвердження ОСОБА_5 на посаді першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання», №6 «Про затвердження ОСОБА_6 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання», №7 «Про затвердження ОСОБА_7 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання», №8 «Про затвердження запропонованої міським головою кандидатури ОСОБА_8 на посаді керуючого справами виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання».

В обґрунтування позову зазначено, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження вказаних кандидатур на посадах заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради прийняті без попереднього розгляду постійною комісією ради кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення відповідною радою, за відсутності висновків комісії з цих питань, з не дотриманням правил опублікування проектів таких рішень у строки, визначені Законом України «Про доступ до публічної інформації», а також з не врахуванням звернення позивача щодо виключення з порядку денного сесії міської ради питання про затвердження рішень з призначення відповідних кандидатур на посади заступників міського голови, керуючого справами виконавчого комітету міської ради та забезпечення їх розгляду на наступному пленарному засіданні. Зазначені обставини свідчать, що оскаржувані рішення ради прийняті не у спосіб та порядок, передбачені чинним законодавством, з порушенням гарантованого Законом права позивача на участь в організації місцевого самоврядування, отже вбачаються безумовні підстави для їх скасування. Також, в обґрунтування позову зазначено, що звернення стосовно попередження порушень відповідачем вимог законодавства під час прийняття оскаржуваних рішень не було розглянуто радою у встановлені строки та із наданням мотивованої відповіді та задоволенням його вимог, чим міський голова допустив протиправну бездіяльність з вирішення поставлених перед радою питань громади в особі позивача.

Постановою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 7 червня 2016 року позовні вимоги задоволено частково. Суд визнав протиправною бездіяльність Білгород-Дністровського міського голови щодо не забезпечення своєчасного розгляду звернення ОСОБА_4 від 19.11.2015 року. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

В апеляційній скарзі Білгород-Дністровський міський голова Гінак Алла Федорівна, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та в цій частині прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Також, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_4 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального права, неповне з'ясування обставин справи та невідповідність висновків обставинам справи, просить скасувати судове рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог та в цій частині ухвалити нове про задоволення позову.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга ОСОБА_4 має бути залишена без задоволення, а скарга Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та як вбачається з матеріалів справи, Розпорядженням міського голови Гінак А.Ф. від 10.11.2015 року №03-01-03 скликано другу сесію Білгород-Дністровської міської ради VII скликання 23.11.2015 року о 10 год. в приміщенні міської ради (а.с. 25-26).

Згідно п.п. 2.5, 2.6, 2.7, 2.8 п. 2 Розпорядження для розгляду на пленарному засіданні другої сесії міської ради рекомендовано питання, зокрема, про затвердження ОСОБА_5 на посаді першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання; про затвердження ОСОБА_6 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання; про затвердження ОСОБА_7 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання; про затвердження керуючого справами виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання.

Проекти цих рішень були оприлюднені на веб-сайті Білгород-Дністровської міської ради 12.11.2015 року (а.с. 128).

Рішенням від 23.11.2015 року №5-VІІ затверджено ОСОБА_5 на посаді першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання (а.с. 7).

Рішенням від 23.11.2015 року №6-VІІ затверджено ОСОБА_6 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання (а.с. 8).

Рішенням від 23.11.2015 року №7-VІІ затверджено ОСОБА_9 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання (а.с. 9).

Рішенням від 23.11.2015 року №8-VІІ затверджено ОСОБА_8 на посаді керуючого справами виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання (а.с. 10).

Згідно протоколу від 23.11.2015 року (а.с. 72-96) на пленарному засіданні ІІ сесії Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання за проект рішення №5-VІІ проголосували: «за» - 30, «проти» - 0, «утрм.» - 0, «не голос.» - 4; за проект рішення №6-VІІ - «за» - 31, «проти» - 2, «утрм.» - 0, «не голос.» - 1; за проект рішення №7-VІІ - «за» - 31, «проти» - 0, «утрм.» - 2, «не голос.» - 1; за проект рішення №8-VІІ - «за» - 33, «проти» - 0, «утрм.» - 1, «не голос.» - 0.

Посилаючись на те, що вказані рішення органу місцевого самоврядування прийняті без попереднього розгляду постійною комісією ради кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення відповідною радою, за відсутності висновків комісії з цих питань, з не дотриманням строків опублікування проектів таких рішень, позивачем у своєму позові ставиться питання про їх скасування як таких, що прийняті не у спосіб та порядок, передбачені чинним законодавством.

Разом з цим, з метою усунення порушення з боку відповідача порядку прийняття оскаржуваних рішень та приведення роботи органу місцевого самоврядування у відповідність Закону, позивач 19.11.2015 року подав до голови Білгород-Дністровської міської ради письмове звернення, яке в подальшому не було розглянуто у строки, визначені чинним законодавством, вимоги звернення позивача в частині, що стосуються оскаржуваних рішень, враховані не були та обґрунтованої, на думку позивача, відповіді заявник не отримав.

Позивач зазначає, що вказані обставини беззаперечно свідчать про те, що міський голова допустив протиправну бездіяльність з вирішення поставлених перед радою питань громади в особі позивача, у зв'язку із чим у позові ставиться питання про неправомірну бездіяльність голови міської ради щодо не забезпечення своєчасного розгляду і задоволення вимог звернення від 19.11.2015 року та не надання мотивованої відповіді.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані рішення міської ради не порушують права, свободи та інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин, у зв'язку із чим не вбачав підстав для вжиття заходів щодо захисту цих прав, свобод та інтересів шляхом задоволення адміністративного позову про скасування рішень органу місцевого самоврядування.

Також, враховуючи, що питання про задоволення вимог заявника та забезпечення змісту відповіді у зверненнях належить до виключної компетенції розпорядника відповідної інформації, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності голови міської ради щодо задоволення вимог звернення від 19.11.2015 року та надання мотивованої відповіді на це звернення.

Разом з цим, оскільки відповідач не забезпечив своєчасний розгляд звернення позивача, судом першої інстанції зроблено висновок про те, що доводи позивача про протиправну бездіяльність міського голови щодо забезпечення своєчасного розгляду звернення знайшли своє підтвердження під час розгляду справи, тому в цій частині позовні вимоги задовольнив.

Колегія суддів вважає, що висновки суду не у повній мірі відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також обставинам справи, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно із п.п. 1, 2, 3, 5, 6 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях, зокрема, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Згідно із ч. 11 вказаної статті Закону акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Так, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати, зокрема, проекти рішень, що підлягають обговоренню.

Згідно із ч. 3 вказаної статті Закону проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Також, відповідно до ч.ч. 1, 5 ст. 47 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Так, на пленарному засіданні ІІ сесії VІІ скликання Білгород-Дністровською міською радою за пропозицією міського голови затверджено ОСОБА_5 на посаді першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Білгород-Дністровської міської ради VІІ скликання, ОСОБА_6 - на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, ОСОБА_9 - на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, ОСОБА_8 - на посаді керуючого справами виконавчого комітету ради, про що ухвалено рішення від 23.11.2015 року №5-VІІ, №6-VІІ, №7-VІІ, №8-VІІ.

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується відповідачем, 06.11.2015 року вказані кандидатури заступників міського голови і керуючого справами виконавчого комітету ради погоджені з робочою групою по підготовці окремих питань ІІ сесії міської ради VІІ скликання та проекти таких рішень були оприлюднені на веб-сайті Білгород-Дністровської міської ради 12.11.2015 року.

Таким чином, в порушення ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 року №2939-VI, ч. 5 ст. 47 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР проекти вказаних рішень органу місцевого самоврядування не були оприлюднені розпорядником за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, кандидатури осіб, які пропонувались для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою попередньо не розглядались постійними комісіями та їх висновки з цих питань відсутні.

Отже, враховуючи, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження кандидатур на посадах заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міської ради прийняті без попереднього розгляду постійною комісією ради кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення відповідною радою, за відсутності висновків комісії з цих питань, з не дотриманням правил опублікування проектів таких рішень у строки, визначені Законом України «Про доступ до публічної інформації», колегія суддів вважає, що доводи позивача про те, що рішення ради прийняті не у спосіб та порядок, передбачені чинним законодавством, знайшли своє підтвердження під час розгляду справи.

Водночас, перевіряючи правомірність рішень органу місцевого самоврядування, судом першої інстанції вірно застосовано правила ч. 1 ст. 2 КАС України та суд першої інстанції правильно врахував, що захисту в суді за правилами адміністративного процесуального законодавства підлягають саме порушені, зокрема, органом місцевого самоврядування права, свободи та інтереси фізичних осіб.

При вирішенні спору, судом першої інстанції вірно акцентовано увагу на тому, що право на захист в порядку КАС України виникає у разі, якщо відповідними рішеннями, діями чи бездіяльністю, зокрема, органу місцевого самоврядування та його посадової особи порушено або порушуються права чи свободи особи, яка звертається до суду, цими рішеннями, діями або бездіяльністю створено або створюються перешкоди для реалізації права, свобод чи інтересів або мають місце інші їх обмеження.

Як вірно встановив суд першої інстанції, оскаржувані рішення є відповідними актами органу індивідуальної дії, тобто правовими актами, що породжують права й обов'язки тільки тих суб'єктів, яким вони адресовані, а саме ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_9, ОСОБА_8.

Таким чином, відсутність у будь-кого (крім ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_9, ОСОБА_8), в тому числі і позивача, прав чи обов'язків у зв'язку із оскарженими рішеннями в силу ч. 1 ст. 6 КАС України не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з даним адміністративним позовом.

При цьому, судом першої інстанції обґрунтовано не прийнято до уваги посилання позивача на забезпечення цим позовом права останнього на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки цими рішеннями вирішувались кадрові питання органу, а не питання місцевого значення.

Враховуючи викладене, оскільки оскаржувані рішення у розумінні норм адміністративного процесуального законодавства ніяким чином не впливають на права, свободи та інтереси позивача, не створюють останньому відповідні права і обов'язки, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції з урахуванням належної оцінки норм законодавства, що регулює спірні правовідносини, та правильного застосування норм процесуального права, дійшов вірного висновку про відсутність підстав для вжиття заходів щодо захисту прав, свобод чи інтересів позивача шляхом задоволення позову про скасування рішень ради.

Разом з цим, питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 року №393/96-ВР.

Вказаний Закон забезпечує громадянам України можливість для участі в управлінні державними і громадськими справами, зокрема, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування.

Згідно із ч. 1 ст. 1 Закону України від 02.10.1996 року №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Відповідно до ч. 4 ст. 3 Закону України від 02.10.1996 року №393/96-ВР скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Водночас, за правилами ст. 4 вказаного Закону до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Так, у зверненні (в частині, що стосуються оскаржуваних рішень та про неналежний розгляд якої заявлено у позові), поданого 19.11.2015 року до голови Білгород-Дністровської міської ради, позивачем ставилось питання про порушення органом п. 5 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» під час узгодження кандидатур на посадах заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету ради, у зв'язку із чим позивач вимагав виключити з порядку денного питання щодо затвердження відповідних кандидатур на посадах заступників міського голови, а також керуючого справами виконавчого комітету міської ради, та включити ці питання до порядку денного наступної сесії міської ради після затвердження складу постійних комісій та виконання вимог п. 5 ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо узгодження цих кандидатур постійно діючими комісіями ради.

На думку колегії суддів, для правильного вирішення характеру звернення та вірного вирішення спору в цій частині, слід виходити з підстав звернення із позовом, які фактично полягають у неправомірності рішень органу місцевого самоврядування, протиправної бездіяльності органу щодо вчинення відповідних дій.

Разом з цим, як вірно встановив суд першої інстанції, оскаржувані рішення ніяким чином не порушили права і законні інтереси чи свободи позивача, не створили перешкоди для здійснення останнім його прав і законних інтересів чи свобод тощо, а отже і вимоги у зверненні до голови міської ради також є такими, що задоволенню не підлягають.

Зазначені обставини показали, що не надання належної оцінки обставинам справи та не встановлення вірного характеру спірних правовідносин, призвело до неправильного висновку суду першої інстанції про часткове задоволення позову, а в результаті до фактичних висновків суду, що випливають із різних правовідносин.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції відповідно до ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з винесенням нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, п.п. 3, 4 ч. 1 ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст.ст. 207, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 - залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни - задовольнити частково.

Постанову Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 7 червня 2016 року - скасувати.

Ухвалити у справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4 до Білгород-Дністровської міської ради, Білгород-Дністровського міського голови Гінак Алли Федорівни про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними та скасування рішень - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня виготовлення повного тексту.

Повний текст постанови складено та підписано 26.09.2016 року.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: О.О. Димерлій

Л.П. Шеметенко