Ухвала суду № 59880923, 17.08.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 серпня 2016 року м. Київ К/800/12021/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Васильченко Н. В., Калашнікової О. В.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом державного підприємства «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

У жовтні 2015 року державне підприємство «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» (далі - ДП «СхідГЗК») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області (далі - ДФІ) про визнання протиправною та скасування вимоги від 7 вересня 2015 року № 08-05-14-14/5699 (далі - вимога від 7 вересня 2015 року).

Позовні вимоги обґрунтовано безпідставністю висновків відповідача щодо неправомірного використання у 2014 році коштів, отриманих від реалізації галузевого резерву уранового концентрату, за відсутності затвердженої Кабінетом Міністрів України на 2014 рік Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України», а також стосовно порушень законодавства у сфері державних закупівель. Щодо останнього, то як зазначив позивач, документація конкурсних торгів була оформлена належним чином, а обґрунтованих підстав для відхилення конкурсних пропозицій учасників ТОВ «Світ сталі» і ПП «РУТ» не було.

Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 23 листопада 2015 року адміністративний позов ДП «СхідГЗК» задовольнив повністю.

Визнав протиправною та скасував вимогу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області від 7 вересня 2015 року № 08-05-14-14/5699.

Присудив на користь Державного підприємства «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» судовий збір у розмірі 1218,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Державної фінансової інспекції в Запорізькій області.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 березня 2016 року залишив постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року без змін.

У касаційній скарзі ДФІ, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

У свою чергу ДП «СхідГЗК» у письмових запереченнях на касаційну скаргу зазначило, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і обґрунтованими, підстав для їх скасування немає.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Суди попередніх інстанцій встановили, що відповідно до ухвал слідчого судді Шевченківського районного суду м. Києва від 16 червня 2015 року і від 10 липня 2015 року та на підставі направлення на проведення ревізії від 22 червня 2015 року № 654, ревізійна група ДФІ провела позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП «СхідГЗК», за наслідками якої складено акт ревізії від 29 липня 2015 року № 05-21/2 (далі - акт ревізії від 29 липня 2015 року). Відповідно до цього акта, під час позапланової ревізії позивача, з-поміж іншого, було виявлено такі порушення:

1. Відповідно до п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2008 року № 841, із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 року № 942 «Деякі питання Державного концерну «Ядерне паливо» Міністерству енергетики та вугільної промисловості доручено передати галузеві резерви (виробничі запаси) уранового концентрату, цирконію та гафнію, сформовані за рахунок коштів цільового галузевого фонду створення національного ядерно-паливного циклу, до статутного капіталу ДП «СхідГЗК» та дозволити реалізацію зазначених резервів з наступним використанням отриманих коштів на забезпечення здійснення заходів з виконання Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України». Постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2009 року № 1004 затверджено Державну цільову економічну програму «Ядерне паливо України» (далі - Програма). Мета Програми полягає в забезпеченні розвитку уранового і цирконієвого виробництва в Україні та створенні потужностей для виробництва ядерного палива і його елементів. Програма розрахована на 2009-2013 роки.

Пунктом 6 паспорту Програми визначено виконавців заходів Програми: <…> державне підприємство «Східний гірничо-збагачувальний комбінат», <…>. Строк виконання: 2009-2013 роки.

Також до ревізії надано наказ Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 29 жовтня 2012 року № 835 «Про збільшення статутного капіталу ДП «СхідГЗК», відповідно до якого на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2008 року № 841 (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 року № 942) «Деякі питання Державного концерну «Ядерне паливо» та з метою фінансового забезпечення реалізації Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 1004, ДП «СхідГЗК» зобов'язано забезпечити облік активів на балансі підприємства; підготувати відповідні зміни до статуту ДП «СхідГЗК» та надати їх на затвердження до Міненерговугілля; забезпечити дотримання вимог чинного законодавства під час реалізації галузевих резервів, спрямувати отримані від реалізації активів кошти на забезпечення здійснення заходів з виконання Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо» та щоквартально інформувати Міненерговугілля про виконану роботу.

Відповідно до реєстрів з переліком робіт, виконаних за рахунок коштів, отриманих від реалізації уранового концентрату галузевого резерву за 2012-2014 роки, на виконання заходів Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України» у 2012 році використано коштів в сумі 67098,0 грн., у 2013 році - 67120,0 тис. грн., у 2014 році - 57395,0 тис. грн.

На цій підставі ДФІ констатувала, що в порушення абзацу 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 року № 942 «Деякі питання Державного концерну «Ядерне паливо», при відсутності затвердженої Кабінетом Міністрів України Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України» на 2014 рік та окремого розпорядчого документу Кабінету Міністрів України щодо використання коштів від реалізації галузевого резерву в 2014 році, ДП «СхідГЗК» використало кошти від реалізації галузевого резерву октаоксиду триурана у 2014 році на суму 57359,00 гривень.

2. Комітет з конкурсних торгів Замовника (ДП «СхідГЗК») в порушення статті 22 Закону України від 10 квітня 2014 року № 1197 «Про здійснення державних закупівель», розділу ІІІ Стандартної документації конкурсних торгів для процедури закупівлі - відкриті торги, затвердженої наказом Міністерства економіки від 26 липня 2010 року № 919, затвердив документацію по 39 конкурсних торгах, яка не містить усіх необхідних вимог та оформлена з порушенням законодавства у сфері державних закупівель.

3. Комітет з конкурсних торгів Замовника в порушення вимог пункту 3 частини першої статті 29, абзацу сьомого частини першої статті 30 Закону України від 10 квітня 2014 року № 1197-VII «Про здійснення державних закупівель», не відхилив конкурсних пропозицій учасників - ТОВ «Світ сталі» та ПП «РУТ», провів процедуру закупівлі металів кольорових інших та виробів з них; металокераміка; зола й залишки, з умістом металів або сполук металів (метали кольорові інші та вироби з них, металокераміка, зола й залишки, з умістом металів або сполук металів (лист, плита, труби) - 5 найменувань були подані наступні пропозиції конкурсних торгів (оголошення № 100167, 75(01.09.2014) - переможець ТОВ «Світ Сталі», з яким укладено договір на загальну суму 2392405,00 грн.

Аналогічні порушення в частині невідхилення пропозицій конкурсних торгів учасників, які не відповідали вимогам документації конкурсних торгів, за результатами яких торги мали б бути відмінені за період з 1 січня 2013 року по 11 червня 2015 року встановлено ще у трьох процедурах, а саме:

- по процедурі «прокат плоский зі сталі, без подальшого обробляння, крім холодного прокатування, завширшки не менш ніж 600 мм (Прокат плоский зі сталі, без подальшого обробляння, крім холодного прокатування, завширшки не менше, ніж 600 мм (листи з нелегованої, нержавіючої та легованої сталі)» - 3 лоти (оголошення № 007639, 168(15.01.2015) від 15 січня 2015 року) - переможець ТОВ «Світ Сталі», з яким укладено договір від 12 січня 2015 року на суму 10829 430,0 грн.;

- по процедурі «бруски та прутки гарячого оброблення, із сталі (код 24.10.6, бруски та прутки гарячого оброблення, із сталі (арматура, катанка, круги, шестигранники, штаби, прутки бурові)) - 6 лотів (оголошення № 004548, 166(13.01.2015), від 13 січня 2015 року)» - переможець ТОВ «Світ Сталі», з яким укладено договір від 5 січня 2015 року на суму 11391638,00 грн.;

- по процедурі «частини машин і устаткування для гірничих робіт, робіт у кар'єрі та для будівництва (*Запасні частини дот гірничих машин імпортного виробництва) - 7 лотів (оголошення № 149914, 54(31.07.2014) від 31 липня 2014 року)» переможець ТОВ «Енерджі трейд груп», з яким укладено договір від 28 липня 2014 року на суму 8 847808,5 грн.

Описані вище порушення ДФІ зазначила у вимозі від 7 вересня 2015 року №08-05-14-14/5699 «Щодо усунень порушень законодавства». Посилаючись на пункт 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частину другу статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункт 15 пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України від 6 серпня 2014 року № 310, підпункт 6.13 пункту 6 Положення про Державну фінансову інспекцію в Запорізькій області, затвердженого Головою Держфінінспекції України 2 грудня 2011 року, пункти 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, ДФІ виставила позивачу вимогу: «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, як зазначено у тій же вимозі від 7 вересня 2015 року, слід надати ДФІ до 5 жовтня 2015 року».

Поряд з тим зазначено, що у разі не усунення виявлених порушень законодавства в установлений строк орган державного фінансового контролю на підставі пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 року № 1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» ініціює розгляд питання щодо розірвання контракту з керівником ДП «СхідГЗК».

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що викладені у вимозі від 7 вересня 2015 року порушення є безпідставними, а сама вимога сформульована таким чином, що виконати її неможливо, оскільки ДФІ не зазначила способу усунення виявлених нею порушень, якщо події, за яких їх було допущено, уже в минулому.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначений висновок вважає обґрунтованим і таким, що зроблений на підставі правильно застосованих норм матеріального права.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов?язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов?язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Частиною третьою статті 2 Закону № 2939-ХІІ передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

За змістом пункту 5 частини п'ятої, частини шостої статті 11 Закону № 2939-ХІІ позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю;

Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю, з-поміж іншого, надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7 частини першої статті 10 Закону № 2939-ХІІ).

Відповідно до пункту 50 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок) , за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Згідно з пунктами 45, 46 45 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення) Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з наведеними вище положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Відтак орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Такий висновок відповідає правовій позиції колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, висловленій у постанові від 15 квітня 2015 року (справа № 21-40а14).

Зважаючи на те, що оскаржена вимога від 7 вересня 2015 року не вказує на стягнення збитків, підконтрольна установа має право на її перевірку в судовому порядку.

Як встановлено у справі, постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2009 року затверджено Державну цільову економічну програму «Ядерне паливо України», метою якої є забезпечення розвитку уранового і цирконієвого виробництва в Україні та створення потужностей для виробництва ядерного палива і його елементів.

Одними з основних завдань та заходів Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України» для позивача є збільшення обсягу виробництва концентрату природного урану до 1880 тонн на рік.

Для виконання цього завдання необхідно забезпечити стабільне функціонування існуючого комплексу з видобутку та переробки уранової руди і створити умови для збільшення обсягу виробництва на довгострокову перспективу (до 2030 року) до рівня потреби атомних електростанцій України з урахуванням кількості введених в експлуатацію та виведених з експлуатації генеруючих потужностей згідно з Енергетичною стратегією України до 2030 року (остання редакція схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 липня 2013 року № 1071).

Зазначені завдання та заходи, що є додатком до зазначеної Програми, включені до Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України» на підставі розроблених проектів, направлених на будівництво, реконструкцію та технічне переоснащення сировинної бази державного підприємства «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» та існуючого виробництва і мали бути впроваджені у термін з 2009 до 2013 року.

Між тим, згідно з абзацом 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 року № 942 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2008 року № 841» Міністерству енергетики та вугільної промисловості дозволено реалізацію галузевих резервів, зокрема, уранового оксидного концентрату, з наступним використанням отриманих коштів на забезпечення здійснення заходів з виконання Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України».

Суди попередніх інстанцій з'ясували, що кошти в сумі 57395,00 грн., отримані позивачем у 2014 році від реалізації галузевого резерву уранового концентрату на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2008 року № 841 (зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2012 року № 942) використано на виконання заходів, які передбачено Державною цільовою економічною програмою «Ядерне паливо України» та на виконання «Програми основних видів робіт з виконання завдань Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України» на 2013-2014 роки за рахунок коштів, отриманих від реалізації уранового концентрату, цирконію та гафнію переданого державному підприємству «Східний гірничо-збагачувальний комбінат» згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2012 року № 942 і наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 29 жовтня 2012 року № 835», затвердженої 21 січня 2014 року заступником Міністра енергетики та вугільної промисловості України С.М. Чехом.

Як встановили суди попередніх інстанцій, про те, що кошти від реалізації галузевого резерву уранового концентрату, переданого ДП «СхідГЗК» відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 року №942 і наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 29 жовтня 2012 року № 835, дійсно використано на заходи Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України», відображено й у самому акті ревізії від 29 липня 2015 року. Зокрема, за змістом цього акта під час ревізії ДФІ отримала звіти ДП «СхідГЗК» за 2013, 2014 роки за розділом «Капітальне будівництво», проектну документацію, позитивні висновки експертизи, щодо проектів будівництва, довідки про вартість виконаних будівельних робіт, акти приймання виконаних будівельних робіт, кошторисні розрахунки загально шахтних витрат, підсумкові відомості ресурсів, розрахунок загальновиробничих витрат, які, як зазначила ДФІ, «підтверджують використання коштів у відповідності до переліків основних видів робіт по виконанню завдань Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України» за рахунок коштів, отриманих від реалізації уранового концентрату, переданого ДП «СхідГЗК» відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2012 року № 942 і наказу Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 29 жовтня 2012 року № 835».

Стосовно правомірності використання коштів від реалізації галузевого резерву уранового концентрату на заходи, строк здійснення яких відповідно до Державної цільової економічного програми «Ядерне паливо України» передбачено до 2013 року, то як правильно зазначили суди попередніх інстанцій позивач здійснив відповідні заходи під контролем та з дозволу державного замовника, яким, згідно з пунктом 4 паспорту Державної цільової економічної програми «Ядерне паливо України», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2009 року № 1004, є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.

За встановлених обставин суд погоджується, що висновок ДФІ про порушення позивачем абзацу 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2012 року № 942 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2008 року № 841 є необґрунтованим.

Стосовно державних закупівель при складанні документації конкурсних торгів слід зазначити таке. Відповідно до частини 2 статті 22 Закону України від 10 квітня 2014 року № 1197-VII «Про здійснення державних закупівель» (чинного станом на дату виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1197-VII) документація конкурсних торгів повинна містити:

1) інструкцію з підготовки пропозицій конкурсних торгів;

2) кваліфікаційні критерії до учасників відповідно до статті 16, вимоги, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформацію про спосіб документального підтвердження відповідності учасників встановленим критеріям та вимогам згідно із законодавством;

3) інформацію про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). При цьому технічна специфікація повинна містити: детальний опис товарів, робіт, послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні та якісні характеристики; вимоги щодо технічних і функціональних характеристик предмета закупівлі у разі, якщо опис скласти неможливо або якщо доцільніше зазначити такі показники; посилання на стандартні характеристики, вимоги, умовні позначення та термінологію, пов'язану з товарами, роботами чи послугами, що закуповуються, передбачені існуючими міжнародними або національними стандартами, нормами та правилами. Технічна специфікація не повинна містити посилання на конкретні торговельну марку чи фірму, патент, конструкцію або тип предмета закупівлі, джерело його походження або виробника. У разі якщо таке посилання є необхідним, воно повинно бути обґрунтованим, а специфікація повинна містити вираз «або еквівалент». Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі повинні передбачати необхідність застосування заходів із захисту довкілля;

4) кількість товару та місце його поставки;

5) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги;

6) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;

7) проект договору або основні умови, які обов'язково будуть включені до договору про закупівлю;

8) опис окремої частини або частин предмета закупівлі (лота), щодо яких можуть бути подані пропозиції конкурсних торгів, у разі, якщо учасникам дозволяється подати пропозиції конкурсних торгів стосовно частини предмета закупівлі (лота);

9) перелік критеріїв та методику оцінки пропозицій конкурсних торгів із зазначенням питомої ваги критеріїв;

10) строк, протягом якого пропозиції конкурсних торгів вважаються дійсними, але не менше ніж 90 днів з дати розкриття пропозицій конкурсних торгів;

11) інформацію про валюту, в якій повинна бути розрахована і зазначена ціна пропозиції конкурсних торгів;

12) інформацію про мову (мови), якою (якими) повинні бути складені пропозиції конкурсних торгів;

13) зазначення способу, місця та кінцевого строку подання пропозицій конкурсних торгів;

14) порядок надання роз'яснень щодо документації конкурсних торгів;

15) розмір, вид та умови надання забезпечення пропозицій конкурсних торгів (якщо замовник вимагає його надати);

16) розмір, вид, умови надання, умови повернення та неповернення забезпечення виконання договору про закупівлю (якщо замовник вимагає його надати);

17) місце, дату і час розкриття пропозицій конкурсних торгів;

18) прізвище, ім'я та по батькові, посаду та адресу однієї чи кількох посадових осіб замовника, уповноважених здійснювати зв'язок з учасниками;

19) у разі закупівлі робіт або послуг вимогу про зазначення учасником у пропозиції конкурсних торгів інформації (повне найменування та місцезнаходження) про кожного суб'єкта господарювання, якого учасник планує залучати до виконання робіт як субпідрядника в обсязі не менше ніж 20 відсотків від вартості договору про закупівлю.

Документація конкурсних торгів може містити також іншу інформацію відповідно до законодавства, яку замовник вважає за необхідне до неї включити.

Згідно із абзацом першим Стандартної документації, затвердженої наказом Міністерства економіки України від 26 липня 2010 року № 919 «Про затвердження стандартної документації конкурсних торгів» (чинного у період виникнення спірних відносин; далі - Наказ № 919) Стандартна документація оформлюється у паперовому, друкованому вигляді (на аркушах А4, 12 шрифтом) у формі таблиці, яка складається з 2 колонок. У колонці 1 зазначається перелік складових документації конкурсних торгів, а у колонці 2 - вимоги щодо їх заповнення відповідно до Закону № 1197-VII. Зміст кожного розділу цієї Стандартної документації визначається замовником відповідно до Закону.

Таблиця «Порядок заповнення документації конкурсних торгів» містить інструкції для замовника щодо заповнення Стандартної документації, зміст якої визначається з огляду на предмет закупівлі. Обов'язковою умовою є те, що Стандартна документація повинна повністю відповідати змісту статті 22 Закону № 1197-VII

У справі встановлено, що на виконання вищенаведених вимог Закону

№ 1197-VII у Розділі ІІІ, пункту 2 конкурсної документації із закупівлі «Виробів з недорогоцінних металів, інших», зокрема, зазначено, що пропозиція учасника складається з: Додатку №1 - «Перелік документів, через відсутність яких Замовник приймає рішення про відмову Учаснику у процедурі відкритих торгів (вимоги до учасника, що підтверджують відсутність підстав для відмови в участі у процедурі закупівлі (стаття 17 Закону № 1197-VII); Додатку №2 до Документації конкурсних торгів - «Перелік документів, які вимагаються для підтвердження відповідності пропозиції Учасника кваліфікаційним критеріям (вимоги до учасника, що підтверджують відповідність кваліфікаційним критеріям (стаття 16 Закону № 1197-VII), Додатку №6 до Документації конкурсних торгів - «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмету закупівлі».

Отже, у документації конкурсних торгів (у додатках, що визначали її зміст) із закупівлі «Виробів з недорогоцінних металів, інших» № 105 Т (яку затверджено 2 березня 2015 року (протокол № 29 Т) позивач передбачив необхідність надання учасниками відкритих торгів документів на підтвердження кваліфікаційних критеріїв, а також іншої інформації, визначеної статтею 22 Закону № 1197-VII. Тому за встановлених обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про необґрунтованість доводів відповідача в цій частині.

Стосовно висновку ДФІ про безпідставне не відхилення комітетом з конкурсних торгів замовника (ДП «СхідГЗК») пропозицій учасників конкурсних торгів, ТОВ «Світ сталі» і ПП «РУТ», відповідно до пункту 3 частини першої статті 29 Закону № 1197-VII, та наявність підстав для відміни процедури закупівлі на підставі пункту 7 частини першої статті 30 Закону № 1197-VII, то як встановлено у справі невідповідність цих пропозицій умовам документації конкурсних торгів полягала у тому, що у графі 3 інформаційної довідки щодо підприємств, з якими було укладено договори (форму якої затвердив замовник як одного із документів, які необхідні для підтвердження відповідності пропозицій учасника кваліфікаційним критеріям) поряд з назвою підприємства не вказано його адреси.

Відповідно до частини першої статті 29 Закону № 1197-VII Замовник відхиляє пропозицію конкурсних торгів у разі, якщо:

1) учасник: не відповідає кваліфікаційним критеріям, встановленим статтею 16 цього Закону; не погоджується з виправленням виявленої замовником арифметичної помилки; не надав забезпечення пропозиції конкурсних торгів, якщо таке забезпечення вимагалося замовником;

2) наявні підстави, зазначені у статті 17 та частині сьомій статті 28 цього Закону;

3) пропозиція конкурсних торгів не відповідає умовам документації конкурсних торгів.

Частиною другою статті 16 Закону № 1197-VII установлено, що Замовник може встановлювати такі кваліфікаційні критерії: наявність обладнання та матеріально-технічної бази; наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічних договорів; наявність фінансової спроможності (баланс, звіт про фінансові результати, звіт про рух грошових коштів, довідка з обслуговуючого банку про відсутність (наявність) заборгованості за кредитами).

Як встановлено у справі, ДП «СхідГЗК» на виконання вимог статті 16 Закону № 1197-VII у Додатку № 2 («Перелік документів, які вимагаються для підтвердження відповідності пропозиції учасника кваліфікаційним критеріям») конкурсної документації встановило вимогу щодо надання такої інформації у вигляді таблиць. При цьому, Додаток №2 документації конкурсних торгів не містить застережень, що Учасник не має права відступати від зазначеної форми, як це передбачено іншими додатками документацій конкурсних торгів ДП «СхідГЗК», зокрема, Додаток № 4 «Пропозиція конкурсних торгів», Додаток № 5 «Істотні умови, які обов'язково включаються до договору про закупівлю», Додаток №6 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі».

Суди попередніх інстанцій установили, що до процедури закупівлі «Металів кольорових інших та виробів з них <…>» ПП «РУТ» у складі своєї пропозиції надало інформацію у табличній формі щодо підтвердження досвіду виконання аналогічних договорів, а саме: про договір, укладений з ТОВ «Сталь ГРУПП Україна» без зазначення адреси цього підприємства. ТОВ «Світ Сталі» у складі своєї пропозиції на підтвердження аналогічних договорів зазначило інформацію про договір, укладений з ДП «СхідГЗК», але також без зазначення адреси підприємства.

Вимоги до документації з конкурсних торгів міститься у частині другій статті 22 Закону № 1197-VIІ, зміст якої наведено вище. Позивач як замовник затвердив конкурсну документацію, яка за своїм змістом, як установлено у справі, відповідає передбаченим у цій статті Закону № 1197-VIІ вимогам. Як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, рішення щодо прийняття пропозицій конкурсних торгів замовник приймає самостійно. Однією із підстав для відхилення цих пропозицій є їх невідповідність умовам документації конкурсних торгів. Такий недолік як відсутність в інформаційній довідці адреси підприємства сам по собі не є достатнім свідчення невідповідності учасників кваліфікаційним вимогам загалом, а відповідно не є переконливим аргументом щодо невідповідності конкурсних пропозицій цих учасників умовам конкурсної документації в цілому.

Відповідач, звертаючи увагу на недоліки інформаційної довідки, про які зазначено вище, між тим не пояснив яким чином сама тільки відсутність адрес, при дотриманні інших вимог, в підсумку вплинула чи могла вплинути на прийняття рішення про визначення переможця конкурсних торгів, а також які негативні наслідки настали для позивача у зв'язку із укладенням з ТОВ «Світ сталі» і ПП «РУТ» договорів про закупівлю.

Окрім того, звертаючи увагу на наявність законних підстав для відхилення конкурсних пропозицій та відміни торгів відповідач у своїй вимозі від 7 вересня 2015 року не зазначив яким чином можна «усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку», якщо ці торги уже відбулися і договори з ТОВ «Світ сталі» і ПП «РУТ» вже укладено.

За наведених вище обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про невідповідність оскарженої вимоги від 7 вересня 2015 року критеріям, встановленим у частині другій статті 3 КАС України.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 222-224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Запорізькій області залишити без задоволення.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 23 листопада 2015 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. В. Васильченко

О. В. Калашнікова