Ухвала суду № 59880915, 17.08.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 серпня 2016 року м. Київ К/800/11988/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Васильченко Н. В., Калашнікової О. В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Східна хвиля" до Державної архітектурно-будівельного інспекції України, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Харківській області, за участю третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Престиж- 10", про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельного інспекції України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

У липні 2014 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Східна хвиля" (далі - ТОВ "Східна хвиля") звернулось до суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Харківській області про визнання протиправною та скасування постанови № 8/7/20-1304 від 27 лютого 2014 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі матеріалів позапланової перевірки щодо дотримання ТОВ "Східна хвиля" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийнято постанову № 8/7/20-1304 від 27 лютого 2014 року про накладення штрафу за правопорушення.

Відповідно до матеріалів перевірки позивачем експлуатується закінчений будівництвом об'єкт без прийняття його в експлуатацію у встановленому законодавством порядку, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року.

Позивач вважає постанову суб'єкта владних повноважень стосовно накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності протиправною, а зазначені обставини в матеріалах перевірки такими, що не відповідають дійсності, у зв'язку з чим звернувсь до суду з вимогою про її скасування.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2014 року позовні вимоги задоволено у повному обсязі.

01 жовтня 2014 року, розглянувши під час судового засідання клопотання представника відповідача, Харківським апеляційним адміністративним судом залучено в якості третьої особи до участі в адміністративній справі Товариство з обмеженою відповідальністю "Престиж- 10" (далі - ТОВ "Престиж- 10").

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2014 року постанову суду першої інстанції залишено без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 жовтня 2015 року постанову Харківського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2014 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції для дослідження оригіналів документів, що посвідчують договірні відносини ТОВ "Престиж- 10" і ТОВ "Східна хвиля" з приводу оренди газового заправника СГЗ-10, з'ясування обставин щодо існування обов'язку у позивача як замовника будівництва та власника об'єкта будівництва ввести в експлуатацію спірний об'єкт будівництва, а також з'ясувати дотримання строків притягнення позивача до відповідальності.

При новому розгляді, суди попередніх інстанцій встановили, що ТОВ компанія "Східна хвиля" надало в оренду ТОВ "Престиж- 10" АЗС, яка знаходиться за адресою: Харківська обл., Дергачівський р-н, сел. Лісне (731 км а/д Харків-Москва), а тому фактично експлуатацію зазначеної АЗС здійснювано ТОВ "Престиж- 10". При цьому, стаціонарний газовий заправник СГЗ-10 позивачем самостійно не використовувався та не передавався нікому в оренду.

31 березня 2016 року під час судового засідання Харківським апеляційним адміністративним судом проведено заміну Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Харківській області на належного відповідача - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Харківській області, а також залучено в якості співвідповідача до участі в адміністративній справі Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2016 року, позовні вимоги задоволено.

Скасовано постанову Інспекції державного архітектурно- будівельного контролю в Харківській області № 8/7/20-1304 від 27 лютого 2014 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відносно ТОВ "Східна хвиля".

У своїй касаційній скарзі Державна архітектурно-будівельна інспекція України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 лютого 2014 року посадовими особами інспекції із залученням старшого оперуповноваженого по ОВС УДСБЕЗ ГУ МВСУ в Харківській області Юмікова А. Л. у відповідності до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 533 від 23 травня 2011 року, на підставі листа ГУМВСУ в Харківській області за вх. № 7/20-11м від 04 лютого 2014 року, наказу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Харківській області № 223 від 10 лютого 2014 року та направлення № 223-н від 10 лютого 2014 року проведено позапланову перевірку у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо користування газового заправника СГЗ-10 на існуючій АЗС, що належить ТОВ "Східна хвиля", розташованої за адресою: Харківська обл., Дергачівський р-н, сел. Лісне (731 км а/д Харків-Москва).

За результатами проведеної перевірки 13 лютого 2014 року відповідачем складено акт-223-А, яким встановлено факт експлуатації закінченого будівництвом об'єкту - стаціонарного газового заправника СГЗ-10 на АЗС за вказаною адресою без прийняття його в експлуатацію.

З метою усунення встановленого порушення контролюючим органом видано припис-223Пр від 13 лютого 2014 року, згідно з яким зобов'язано позивача усунути порушення у термін до 01 вересня 2014 року.

На підставі матеріалів перевірки 17 лютого 2014 року відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та, як наслідок, прийнято постанову № 8/7/20-1304 про накладення штрафу в розмірі 1096200,00 грн., якою визнано ТОВ "Східна хвиля" винним у вчиненні правопорушення, передбаченому абзацом 6 пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не здійснював експлуатацію об'єкта будівництва, що підтверджується договорами оренди АЗС, на якій і розміщений стаціонарний газовий заправник СГЗ-10, а тому не може нести відповідальність за його експлуатацію з порушенням вимог законодавства.

Таку позицію Харківського окружного адміністративного суду підтримав і Харківський апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів попередніх інстанцій вважає обґрунтованими та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального права.

Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України встановлено, що основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та контролю у сфері житлово-комунального господарства, а саме:

- здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань;

- виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури;

- внесення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицій щодо формування політики із відповідних питань.

Поняття державного архітектурно-будівельного контролю міститься у частині першій статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та означає сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

В силу пункту 16 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року (далі - Порядок № 553), за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки.

Пунктом 17 Порядку № 553 передбачено, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Згідно із підпунктом "а" пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи інспекції державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Відповідно до частини другої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Форма акта готовності об'єкта до експлуатації, форма сертифіката, порядок його видачі, розмір та порядок внесення плати за видачу сертифіката визначаються Кабінетом Міністрів України.

Акт готовності об'єкта до експлуатації підписується замовником, генеральним проектувальником, генеральним підрядником або підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників), субпідрядниками, страховиком (якщо об'єкт застрахований).

Частиною восьмою статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

З матеріалів справи вбачається, що 21 липня 2010 року між позивачем та ТОВ "Престиж- 10" укладено договір оренди автозаправної станції № 3, за умовами пункту 1.1. якого останній приймає в тимчасове платне користування (в оренду) автозаправну станцію з обладнанням та інвентарем, а саме: будівлю операторської, навіс, 3 (три) ПРК, стойка ПРК +SAT 1(одна), 4 (чотири) резервуари, а також обладнання, перелік якого вказаний в Додатку № 1, який є невід'ємною частиною договору.

Слід зауважити, що 12 серпня 2010 року між ТОВ "Східна хвиля" та ТОВ "Престиж- 10" складено акт прийому-передачі обладнання АЗС, серед якого відсутнє обладнання стаціонарного газового заправника СГЗ-10.

Так, 05 серпня 2011 року Черкасько-Лозівською сільською радою Дергачівського району Харківської області прийнято рішення № 205, яким надано ТОВ "Престиж- 10" дозвіл на торгівлю нафтопродуктами та паливно-мастильними матеріалами на стаціонарній АЗС № 3, розташованої в селі Черкаська Лозова, по вулиці Белгородське шосе, 731 км.

Разом з цим, Управлінням з питань наглядово-профілактичної діяльності ГУ МНС України в Харківській області надано ТОВ "Престиж- 10" дозвіл № 63 на оренду АЗС № 3, яка знаходиться за адресою: Харківська область, Дергачівській район, с.Лісне, 731 км. автошляху Харків - Москва, починаючи з 21 серпня 2010 року.

З платіжних доручень, копії яких містяться в матеріалах справи вбачається, що ТОВ "Престиж- 10" здійснювало оплату за оренду АЗС на виконання укладеного договору № 2 від 21 липня 2010 року.

Проте, 23 червня 2014 року між сторонами укладено угоду про розірвання договору оренди автозаправної станції та, як наслідок, складено акт прийому-передачі майна після оренди згідно з договором № 2 від 21 липня 2010 року.

Як вбачається з матеріалів справи квитанція на продаж газу була видана саме ТОВ "Престиж- 10".

Отже, вищевказаними документами підтверджується, що на момент перевірки, проведеної 13 лютого 2014 року контролюючим органом, експлуатація зазначеної АЗС фактично здійснювалась ТОВ "Престиж- 10" на підставі договору оренди № 2 від 21 липня 2010 року.

Разом з цим, ні в договорі, ні в актах прийому-передачі АЗС не зазначено, що позивачем було передано в оренду ТОВ "Престиж- 10", саме обладнання стаціонарного газового заправника СГЗ-10.

Пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, за змістом вищенаведеної норми чинного законодавства суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Однак, колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на те, що питання стосовно прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 1992 року № 449, однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, невключених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закону № 208/94-ВР, стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію.

Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI Закон № 208/94-ВР викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон № 208/94-ВР, зокрема положення пункту 6 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття "експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта" не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Частина восьма статті 39 Закону № 3038-VI зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI, встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 04 березня 2014 року (справа №№21-433а13).

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку, що на момент проведеної перевірки експлуатація обладнання стаціонарного газового заправника СГЗ-10 фактично здійснювалась ТОВ "Престиж- 10", а тому притягнення до відповідальності ТОВ "Східна хвиля" за експлуатацію об'єкта без прийняття його в експлуатацію є недоречним.

Разом з цим, слід зазначити, що на момент підписання договору оренди автозаправної станції № 3, а саме 21 липня 2010 року, була відсутня норма законодавства, яка б зобов'язувала ввести об'єкт в експлуатацію, внаслідок порушення якої була б передбачена відповідальність за її невиконання.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 2201, 223, 224, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельного інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 29 грудня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. В. Васильченко

О. В. Калашнікова