Постанова № 59345753, 28.07.2016, Чернівецький окружний адміністративний суд

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2016 р. м. Чернівці Справа № 824/339/16-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Лелюка О.П.,

за участю:

секретаря судового засідання Кіщук О.І.,

представника позивача Антонеску О.Г. та представника відповідача Власенка О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці до Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю про визнання дій протиправними та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Квартирно-експлуатаційний відділ м. Чернівці звернувся до суду з позовом до Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю про визнання дій протиправними та скасування рішення.

Позивач просить суд визнати протиправними дії та скасувати аудиторський звіт «За результатами комплексного аудиту діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці за період з 01 липня 2013 року по 31 жовтня 2015 року» №234/5/2 від 26 лютого 2016 року в частині:

- недоотримання доходів в сумі 107000,61 грн від нарахованих послуг з теплопостачання внаслідок невідповідності встановленого тарифу на виробництво тепла для мешканців його собівартості;

- недоотримання доходів від будинкоуправління №1 у сумі 657000,50 грн за надані послуги мешканцям теплопостачання;

- порівняльного аналізу відносно доходу Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці у січні 2016 року від площ за основними договорами за укладеними договорами (попередніми договорами оренди) та визначений ризик недоотримання коштів у 2016 році у сумі 1132342,08 грн.

В обґрунтування своїх вимог посилався на те, що у період з 23 листопада 2015 року по 14 грудня 2015 року, з 26 січня 2016 року по 19 лютого 2016 року та в період з 22 лютого 2016 року по 25 лютого 2016 року аудиторською групою під керівництвом заступника начальника управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю полковника Микитина В.Б. проведено комплексний аудит Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці за період з 01 липня 2013 року по 31 жовтня 2015 року. За результатами перевірки був складений аудиторський звіт від 26 лютого 2016 року №234/5/2, яким надані пропозиції та рекомендації. Вказує, що перевірка була проведена упереджено, без взяття до уваги документів та доказів. Перевіряючими допущено неповне з'ясування обставин, які носять реальний характер.

На думку позивача, при складанні оскаржуваного рішення відповідачем використано необґрунтовані дані, а також суб'єктивні припущення, які не мають підтверджуючих доказів та належного обґрунтування.

Відповідач проти задоволення позову заперечував та просив суд в його задоволенні відмовити. При цьому надав заперечення у письмовій формі, в яких вказував, що вимоги позивача є безпідставними, оскільки пропозиції (рекомендації) аудиторського звіту за правовою природою не є рішенням суб'єкта владних повноважень, не мають владної управлінської ознаки, а тому не породжують для позивача юридичних наслідків та не містять обов'язкового припису.

В судовому засіданні представник позивача підтримав заявлені вимоги з підстав, наведених у позові. Просив суд позовні вимоги задовольнити повністю.

Представник відповідача щодо задоволення позову заперечував та просив суд у його задоволенні відмовити повністю, надавши при цьому пояснення, аналогічні викладеним у письмових запереченнях.

Заслухавши пояснення осіб, які з'явились в судове засідання, дослідивши наявні матеріали, всебічно та повно з'ясувавши всі обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення для вирішення спору по суті, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.

Судом встановлено та не заперечувалось сторонами в судовому засіданні, що Квартирно-експлуатаційний відділ м. Чернівці є юридичною особою, має гербову печатку та складає самостійний баланс. Юридичною та фактичною адресою об'єкта контролю є вул. Українська, 43, м. Чернівці, 58000. Організаційно-правова форма за КОПФГ: 425 Державна організація (установа, заклад). Види діяльності позивача за КВЕД: О84.22 діяльність у сфері оборони. Дозволені види господарської діяльності визначені свідоцтвом про реєстрацію як суб'єкта господарської діяльності у ЗС від 10 березня 2010 року №421.

У період з 23 листопада 2015 року по 14 грудня 2015 року, з 26 січня 2016 року по 19 лютого 2016 року та в період з 22 лютого 2016 року по 25 лютого 2016 року аудиторською групою під керівництвом заступника начальника управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю полковника Микитина В.Б. проведено комплексний аудит Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці за період з 01 липня 2013 року по 31 жовтня 2015 року.

За результатами перевірки був складений аудиторський звіт від 26 лютого 2016 року №234/5/2 та надані пропозиції і рекомендації Квартирно-експлуатаційному відділу м. Чернівці, серед яких: провести розслідування та відповідно до вимог Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців, Кодексу законів про працю України прийняти рішення щодо відшкодування втрат нанесених державі у сумі 976,72 тис. грн. внаслідок:

- використання коштів у сумі 301,25 тис. грн., які надійшли від інших власних надходжень на утримання комендантської дільниці на самоокупності через заниження тарифів на надані послуги з тримання будинків і споруд та прибудинкових територій;

- недоотримання доходів у сумі 107,61 тис. грн. від наданих послуг з теплопостачання внаслідок не відповідності встановленого тарифу на виробництво тепла для мешканців його собівартості;

- недоотримання доходів від будинкоуправління №1 у сумі 657,50 тис. грн. за надані послуги мешканцям з теплопостачання.

Не погоджуючись з окремими пунктами результатів перевірки, начальником Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці було подано коментарі (заперечення) від 11 березня 2016 року №574 на аудиторський звіт Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю.

15 квітня 2016 року начальником Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України надано висновок на коментарі до аудиторського звіту від 26 лютого 2016 року №234/5/2, яким зазначені коментарі позивача визнано необґрунтованими.

За таких обставин, не погоджуючись частково із аудиторським звітом №234/5/2 від 26 лютого 2016 року, Квартирно-експлуатаційний відділ м. Чернівці звернувся до суду з даним позовом.

До встановлених судом обставин суд застосовує наступні положення закону та робить відповідні висновки.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої та другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Частиною першою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

З аналізу наведених норм процесуального права вбачається, зокрема, що завданням адміністративного судочинства є захист порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а позивачем в адміністративній справі може бути та особа, права, свободи або інтереси якої порушено суб'єктом владних повноважень й за захистом яких вона звернулася до адміністративного суду.

Тобто, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи або інтереси позивача та породжує для нього права чи обов'язки. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, а для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Відповідно до частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії. При цьому, під рішенням розуміється владне волевиявлення суб'єкта владних повноважень, викладене за встановленою формою, спрямоване на врегулювання тих чи інших суспільних відносин, що має обов'язковий характер та породжує певні правові наслідки.

Наказом Міністерства юстиції України №34/5 від 12 квітня 2005 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за №381/10661, «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» затверджено Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації.

Згідно пункту 1.4 вказаного Порядку нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Наказом Міністерства фінансів України №1247 від 04 жовтня 2011 року, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року за №1219/19957, затверджено Стандарти внутрішнього аудиту.

Згідно пункту 1.1. Стандартів внутрішнього аудиту ці Стандарти розроблені з метою визначення єдиних підходів до організації та проведення внутрішнього аудиту, підготовки аудиторських звітів, висновків та рекомендацій у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях (далі - установа), оцінки якості такого аудиту.

Відповідно до пункту 6.6. Стандартів внутрішнього аудиту офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

Згідно пункту 6.17. Стандартів внутрішнього аудиту рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи. Рекомендації повинні базуватись на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування. Рекомендації підписуються керівником аудиторської групи та її членами. Рекомендації подаються разом із аудиторським звітом.

Частиною третьою статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Згідно зазначеного Порядку основним завданням підрозділів внутрішнього аудиту є проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та надання керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо діяльності підконтрольних органів (установ).

Пунктом 3 указаного Порядку передбачено, що у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ структурний підрозділ внутрішнього аудиту.

Відповідно до статті 26 Бюджетного кодексу України, Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001, Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 та зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року за №1219/19957 (зі змінами), Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29 вересня 2011 року №1217 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2011 року за №1195/19933, наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року №753 затверджено Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України.

Розділом VII зазначеного Порядку встановлено документування ходу та результатів аудиторських завдань, відповідно до якого, документальне оформлення аудиторських дань складається з двох видів документів - офіційних та робочих. Робочі документи - це записи (довідки, форми, таблиці), за допомогою яких аудиторська група фіксує проведені прийоми та процедури аудиторського завдання, тести, отриману інформацію та висновки. До робочої документації вноситься інформація, яка підтверджує висновки, викладені в офіційному документі. Офіційними документами є аудиторський звіт та довідка. Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб'єкта залежно від характеру виявлених проблем.

Розділом X Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України визначено реалізацію результатів аудиторських завдань. Реалізація результатів аудиторських завдань може включати: у разі необхідності - усне або письмове інформування (доповідь, презентацію) керівником підрозділу Служби про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, керівника вищого за підпорядкованістю органу військового (господарського) управління, інших відповідальних за діяльність з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень; письмове інформування директором Департаменту Міністра оборони України, начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України, інших відповідальних за діяльність на центральному рівні про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень; ініціювання перед Міністром оборони України, начальником Генерального штабу - Головнокомандувачем Збройних Сил України, іншими відповідальними за діяльність: питання про притягнення до відповідальності винних осіб, включаючи ініціювання їх звільнення із займаних посад; вжиття заходів за порушення бюджетного законодавства; звернення до суду з позовними заявами про: стягнення в дохід держави коштів, одержаних чи використаних з порушенням законодавства, прихованих і занижених платежів, заборгованості (та нарахованих у встановленому порядку штрафних санкцій) перед бюджетами і державними фондами тощо; відшкодування (повернення) юридичними особами чи фізичними особами-підприємцями коштів, зайво сплачених їм підконтрольними суб'єктами або отриманих ними без встановлених законодавством підстав, та коштів, недоотриманих бюджетом чи підконтрольними суб'єктами; визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави коштів (майна), одержаних (витрачених) за такими угодами тощо; за рішенням Міністра оборони України - письмове інформування правоохоронних органів про виявлені порушення законодавства, а при встановленні ознак шахрайства, корупційних діянь або нецільового використання бюджетних коштів, марнотратства, зловживання службовим становищем та інших порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат чи збитків (шкоди), - передачу таких матеріалів до правоохоронних органів; визначення умов і причин виникнення порушень законодавства і відхилень, розроблення пропозицій щодо запобігання таким фактам у подальшому, у тому числі шляхом надання пропозицій нормативно- правового та організаційно-методологічного характеру; інші заходи, визначені Міністром оборони України відповідно до законодавства.

Пунктом 10.8 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України передбачено, що у разі незгоди керівників підконтрольних суб'єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України. Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.

На підставі аналізу викладеного, суд вважає, що аудиторський звіт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення законодавства, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Пропозиції (рекомендації) аудиторського звіту за правовою природою не є тим рішенням суб'єкта владних повноважень, яке породжує (порушує) для суб'єкта перевірки його права та обов'язки.

Сам по собі аудиторський звіт не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

Натомість рішенням суб'єкта владних повноважень є офіційний письмовий документ державного чи іншого органу (посадової особи), виданий в межах його компетенції, визначеної законом, який має точно визначені зовнішні реквізити, породжує певні правові наслідки, створює юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб'єктів. Обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії, є обов'язковість приписів акту для відповідного суб'єкта (суб'єктів), при цьому їх дотримання забезпечується певними правовими механізмами.

Між тим, оскаржуваний аудиторський звіт таким вимогам не відповідає, оскільки лише фіксує можливе правопорушення.

Отже, оскаржуваний позивачем звіт №234/5/2 від 26 лютого 2016 року, в тому числі висновки і рекомендації, що викладені в ньому, не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України та не порушує прав позивача й, фактично, не породжує для нього жодних правових наслідків.

Крім того, судом на підставі наявних матеріалів та пояснень представників сторін встановлено, що 06 червня 2016 року начальник Західного територіального управління внутрішнього аудиту та фінансового контролю полковник О.Б. Британ звернувся до військового прокурора Західного регіону України полковника юстиції Сенюка О.В. із листом №234/5/837, яким просив надати правову оцінку результатам проведеного комплексного аудиту діяльності Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівці.

Станом як на час звернення позивача до суду з цим позовом, так і на день розгляду справи, рішення, прийнятого на підставі вказаного вище звіту, яке б безпосередньо породжувало для позивача певні обов'язки, уповноваженим суб'єктом не прийнято.

За таких обставин суд приходить до висновку про відсутність порушеного права позивача оскаржуваним ним звітом, що, у свою чергу, свідчить про безпідставність заявлених позовних вимог. А тому суд відмовляє у їх задоволенні повністю.

Згідно із пунктом 4 частини третьої статті 129 Конституції України однією із основних засад судочинства є змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частини першої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В ході судового розгляду справи позивачем не було доведено суду про наявність порушеного права оскаржуваним рішенням, а його доводи в обґрунтування позову, з огляду на вищевикладене, є безпідставними.

Керуючись статтями 158 - 163 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

В задоволенні позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Чернівецький окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя О.П. Лелюк