Ухвала суду № 58299601, 31.05.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 травня 2016 року Справа № 876/3404/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Довгополова О.М.,

суддів Гудима Л.Я., Святецького В.В.,

з участю секретаря судового засідання Кудєрової О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Національної поліції України на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2016 року про забезпечення позову у справі за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України про скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національної поліції України, яким просив визнати протиправним та скасувати рішення Центральної атестаційної комісії Національної поліції України від 01.03.2016 року та рішення Центральної апеляційної атестаційної комісії національної поліції України від 17.03.2016 року.

У позовній заяві ОСОБА_1 заявив клопотання про забезпечення адміністративного позову, а саме просив заборонити Національній поліції України вчиняти дії шляхом видання відповідного наказу, щодо забезпечення виконання атестаційного листа з висновками Центральної атестаційної комісії Національної поліції України від 01.03.2016 року та Центральної апеляційної атестаційної комісії Національної поліції України від 17.03.2016 року відносно нього до ухвалення судового рішення у даній адміністративній справі.

Клопотання обґрунтовував тим, що існує реальна загроза виникнення суттєвої шкоди його правам, яка полягає у тому, що на підставі прийнятих рішень атестаційних комісій, які містяться в атестаційному листі, до нього буде застосовано звільнення чи інші негативні наслідки і захист цих прав стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2016 року клопотання задоволено.

Ухвала мотивована тим, що аналіз обставин справи свідчить про наявність дійсного спору між сторонами у справі та наявність реальної загрози виникнення небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в даній адміністративній справі. Така небезпека, на думку суду, полягає у тому, що на підставі рішення (атестаційного листа) з висновками Центральної атестаційної комісії Національної поліції України та Центральної апеляційної атестаційної комісії Національної поліції України щодо ОСОБА_1, останній може бути звільнений. Звільнення, в свою чергу, поставить позивача в положення, у якому для відновлення цих прав, свобод та інтересів необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Також суд врахував те, що на розгляді в Окружному адміністративному суді м. Києва знаходиться адміністративна справа № 826/27744/15 за позовною заявою Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ про визнання протиправним та скасування наказу Національної поліції України від 17.11.2015 року № 1465 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських».

Ухвалу в апеляційному порядку оскаржив відповідач, вважає, що вона є незаконною і необґрунтованою, оскільки постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, а також суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для вирішення клопотання. Просить скасувати та постановити нову, якою у задоволенні клопотання відмовити.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що клопотання ОСОБА_1 не містило жодної з підстав забезпечення адміністративного позову, передбачених ст. 117 Кодексу адміністративного судочинства України. Також всупереч вимогам ст. ст. 69, 70 цього Кодексу позивач не надав суду належних доказів, які б свідчили про існування реальної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам. Крім того, на думку апелянта, висновки суду про існування таких ознак можуть бути зроблені лише на підставі дослідження у судовому засіданні наданих сторонами письмових доказів. При цьому, на думку апелянта, застосований судом першої інстанції спосіб забезпечення позову фактично є втручанням у питання, що відповідно до законодавства належать до виключної компетенції Національної поліції України, а також має наслідком виконання позивачем службових обов'язків та отримання ним заробітної плати. Таким чином, суд першої інстанції фактично прийняв рішення по суті справи без її розгляду, що не відповідає меті забезпечення адміністративного позову. За таких обставин вважає, що забезпечення позову шляхом заборони Національній поліції України вчиняти дії, які випливають безпосередньо з його компетенції, є виходом за межі підстав і повноважень, встановлених ст. 117 Кодексу адміністративного судочинства України.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється відповідно до ч. 1 ст. 41 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст. 117 Кодексу адміністративного судочинства України суд за клопотанням позивача може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Згідно з частинами 3 та 4 цієї статті забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються або заборони вчиняти певні дії.

При цьому подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, але суд у порядку забезпечення адміністративного позову може відповідною ухвалою зупинити дію рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються.

Згідно з вимогами частини першої зазначеної статті підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини: існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів; необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у майбутньому; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

При цьому, суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи наявна хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Відповідно до ст. 57 Закону України «Про національну поліцію» атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Пунктом 3 розділу І «Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських», затвердженої наказом Національної поліції України від 17.11.2015 року № 1465, зареєстрованим з Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за № 1445/27890, передбачені такі ж підстави проведення атестації, що й ч. 2 ст. 57 Закону України «Про національну поліцію».

Відповідно до п. п. 9, 15 розділу IV цієї Інструкції атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прямі керівники зобов'язані всебічно розглянути зміст атестаційного листа, з'ясувати відповідність викладених у ньому даних дійсному стану справ у службовій діяльності поліцейського, який атестується, та внести до відповідного розділу атестаційного листа один з висновків таких, наведених у зазначеному вище пункті.

Атестаційний лист після розгляду прямими керівниками передається на розгляд до атестаційної комісії.

Згідно з п. 24 розділу IV цієї Інструкції за результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

А п. 28 даної Інструкції передбачено, що керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу.

Враховуючи положення наведених вище норм законодавства, колегія суддів вважає правильними та обґрунтованими твердження відповідача про те, що питання організації та проведення атестації поліцейських та прийняття рішень за результатами атестації належить до виключної компетенції керівників органів Національної поліції України.

Також колегія суддів враховує, що наведеними нормами передбачено, що за результатами атестації керівник органу Національної поліції України, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, має право (повноваження) прийняти за результатами атестації поліцейського одне з рішень, передбачених зазначеними нормами, шляхом видання відповідного наказу.

Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 11.05.1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, дискреційним є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Тобто керівник органу Національної поліції України в межах своїх повноважень та з урахуванням результатів атестації уповноважений на власний розсуд приймати одне з передбачених законодавством рішень щодо поліцейського, який проходив атестацію.

В свою чергу, у суду відсутні повноваження зобов'язати керівника органу Національної поліції України прийняти конкретне рішення, оскільки, як зазначено вище, такі його повноваження є дискреційними.

Колегія суддів зазначає, що суд є правозастосовуючим органом, тобто вирішує справи на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку, не створюючи нових правових норм та не підміняючи собою органи законодавчої і виконавчої влади.

Також в постанові пленуму від 24.10.2008 року № 13 Верховний Суд України вказав правову позицію, згідно з якою суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

Колегія суддів враховує, що у рішеннях Європейського суду з прав людини у справах «Класс та інші проти Німеччини» від 06.09.1978 року, «Фадєєва проти Росії» від 09.06.2005 року, «Кумпене і Мазере проти Румунії» від 17.12.2004 року зазначено, що завдання суду при здійсненні його контрольної функції полягає не в тому, щоб підміняти органи влади держави, тобто суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою.

Крім того, заборона Національній поліції України вчиняти дії шляхом видання наказу щодо забезпечення виконання атестаційного листа ОСОБА_1, на думку колегії суддів, фактично спрямована на майбутнє та безпосередньо вирішує спір по суті без розгляду справи, тому задоволення клопотання позивача про забезпечення позову в даному випадку є неможливим, оскільки це суперечить інституту забезпечення адміністративного позову.

Також позивач не надав суду належних доказів існування обставини, які б свідчили, що невжиття заходів забезпечення позову заподіє шкоди його правам, чи захист цих прав стане неможливим без вжиття таких заходів або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Посилання позивача на те, що за результатами атестації його може бути звільнено з органів поліції чи застосовано інші негативні наслідки, колегія суддів вважає необґрунтованими і не бере до уваги, оскільки такі дії керівників органів національної поліції безпосередньо передбачені наведеними вище нормами законодавства і, як зазначено вище, належить до їх виключної компетенції і є дискреційним повноваженням, а для відновлення прав позивача в такому випадку законодавством передбачені конкретні механізми, зокрема, оскарження рішення керівництва в адміністративному чи судовому порядку.

При цьому, оскарження рішення керівництва щодо його подальшої служби в поліції (звільнення з органів поліції, переведення на нижчу посаду тощо) до вищестоящого керівництва чи до суду, на думку колегії суддів, не можна розцінювати як ускладнення відновлення прав чи як необхідність докладення значних зусиль та витрат для їх відновлення як підстави забезпечення позову в розумінні ст. 117 Кодексу адміністративного судочинства України.

Також ОСОБА_1 не надав жодних доказів існування очевидних ознак протиправності оскаржених ним рішення Центральної атестаційної комісії Національної поліції України від 01.03.2016 року та рішення Центральної апеляційної атестаційної комісії національної поліції України від 17.03.2016 року.

Крім того, колегія суддів вважає, що позивач не довів належними доказами існування інших визначених законодавством підстав для забезпечення адміністративного позову.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, та за неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для вирішення питання, тому її слід скасувати.

Керуючись ст. ст. 117, 118, 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 199, ст. 204, п. 3 ч. 1 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Національної поліції України задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2016 року про забезпечення позову у справі № 807/240/16 за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України про скасування рішень - скасувати і постановити нову ухвалу, якою у забезпеченні адміністративного позову відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення і оскарженню не підлягає.

Головуючий О.М. Довгополов

Судді Л.Я. Гудим

В.В. Святецький

Ухвала складена в повному обсязі 06.06.2016 року