Постанова № 56842621, 25.03.2016, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 березня 2016 року м. Чернігів Справа № 825/394/16

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Соломко І.І.,

за участю секретаря Пархомчука Д.А.,

представника позивача Коленченко О.О.,

представника відповідача Кравченко С.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Термінал - Центр", треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю ''Фозбас'', Чернігівська регіональна торгово-промислова палата до Чернігівської митниці Державної фіскальної служби України, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Чернігівська міська рада про визнання дій протиправними

В С Т А Н О В И В:

24.02.2016 до Чернігівського окружного адміністративного суду звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю "Термінал - Центр" з адміністративним позовом (далі-ТОВ "Термінал - Центр"), в якому просить суд визнати протиправними дії Чернігівської митниці Державної фіскальної служби України щодо внесення до Державної митної служби України подання про виключення місця доставки за адресою: м. Чернігів, вул. Жабинського, 2-в з Переліку місць доставки та внесення до нього змін в Єдину автоматизовану інформаційну систему митних органів України.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що якщо чинним законодавством України та договором не визначено таку підставу для виключення місця доставки з Переліку місць доставки та внесення до нього змін в Єдину автоматизовану інформаційну систему митних органів України, як закінчення терміну дії договору оренди землі, то дії відповідача про виключення з цієї причини, на думку позивача, є протиправними.

Відповідач надав письмові заперечення, в яких зазначив, що оскаржувані дії вчинені відповідачем відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 30.05.2012 № 646 "Про місця доставки товарів транспортними засобами", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 25.06.2012 № 1052/21364, наказу Державної митної служби України від 27.08.2012 № 426 "Про ведення Переліку місць доставки", наказу Міністерства фінансів України від 28.05.2012 № 613 та Положення про Чернігівську митницю ДФС, затвердженого наказом Державної фіскальної служби України від 26.08.2014 № 75. Відповідач, таким чином, стверджує про правомірність вчинених дій.

Ухвалою суду від 17.03.2016 залучено в якості третіх осіб на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю ''Фозбас'', Чернігівську регіональну торгово-промислову палату та на стороні відповідача - Чернігівська міську раду (далі-треті особи).

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив задовольнити позов в повному обсязі.

Представник відповідача в судовому засіданні підтримав свою позицію, зазначену в письмових запереченнях та додаткових поясненнях, просив відмовити у задоволенні позовних вимог.

Представники третіх осіб в судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце розгляду справи належним чином повідомлені.

Відповідно до частини 2 статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, неприбуття в судове засідання без поважних причин представника сторони або третьої особи, які прибули в судове засідання, або неповідомлення ним про причини неприбуття не є перешкодою для розгляду справи.

Заслухавши пояснення представника позивача, представника відповідача, дослідивши матеріали справи, оцінивши надані сторонами докази, суд встановив такі фактичні обставини справи.

Товариство з обмеженою відповідальністю "Термінал - Центр" зареєстроване як юридична особа 17.12.2010, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 23.02.2016 № 21719873 (а.с.14-18).

30.10.2012 Чернігівською митницею та Товариством з обмеженою відповідальністю "Термінал - Центр" укладено Угоду про співробітництво № 05, відповідно до якої сторони домовились про створення на орендованій Товариством території згідно договору оренди від 18.03.2009 № 2177 за адресою: м. Чернігів, вул. Жабинського,2-в, місця доставки товарів транспортними засобами та передачі його на безкоштовній основі у користування Чернігівської митниці (а.с.31).

04.02.2016 Чернігівською митницею на адресу Департаменту організації митного контролю направлено подання № 298/7/25-20-24-01, в якому відповідач просив розглянути питання щодо виключення місця доставки ТОВ "Термінал - Центр" за адресою м. Чернігів, вул. Жабинського, 2-в (код місця доставки -102-001-1-1) з Переліку місць доставки з підстав закінчення терміну договору оренди земельної ділянки (а.с.194,252).

Позивач, вважаючи такі дії відповідача протиправними, звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх прав.

Досліджуючи правомірність вчинення таких дій, суд зазначає таке.

Статтею 330 Митного кодексу України передбачено, що порядок створення зони митного контролю визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику. Межі зон митного контролю у пунктах пропуску через державний кордон України визначаються органами доходів і зборів за погодженням з відповідними органами охорони державного кордону та адміністраціями морських (річкових) портів, аеропортів, залізничних станцій. В інших місцях на митній території України органи доходів і зборів у зонах своєї діяльності самостійно визначають межі зон митного контролю. Зони митного контролю можуть бути постійними, у разі регулярного розміщення на їх території товарів, що підлягають митному контролю, або тимчасовими, які утворюються на час здійснення митного контролю

Відповідно до п. 1.1 наказу Міністерства фінансів України від 30.05.2012 року № 646, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.06.2012 за № 1052/21364 "Про місця доставки товарів транспортними засобами" місцем доставки може бути визначена митницею призначення територія (або її частина) пункту пропуску (пункту контролю) через державний кордон України, морського чи річкового порту, аеропорту, залізничної станції, вільної митної зони, підрозділу митниці призначення, у якому безпосередньо проводиться митне оформлення, підприємства з безперервним циклом виробництва, вантажного митного комплексу, територія, що прилягає до центральної сортувальної станції, регіональної сортувальної станції, місця міжнародного поштового обміну, складу тимчасового зберігання або митного складу.

Згідно з п. 1.2 Наказу ведення Переліку місць доставки (далі - Перелік) та внесення до нього змін в єдину автоматизовану інформаційну систему митних органів України (далі - ЄАІС Держмитслужби) здійснюються Державною митною службою України за поданням митниці призначення за Формою згідно із додатком до того наказу.

Пунктом 1.9 Наказу передбачено, що у разі виключення місця доставки з Переліку митний орган, у зоні діяльності якого функціонувало місце доставки, вживає достатніх заходів щодо направлення товарів та транспортних засобів, що перетнули митний кордон України, в інше функціонуюче місце доставки із Переліку для проведення необхідних митних формальностей з невідкладним повідомленням про зазначене заінтересованих осіб.

Проте суд зауважує, що вищевказані норми не визначають порядок виключення місця доставки із Переліку місць доставки, порядок перевірки обставин, що можуть бути підставою для їх вчинення, механізм забезпечення права особи на участь у прийнятті такого рішення.

На думку суду, такий підхід до вчинення таких дій суб'єктом владних повноважень є неприйнятним у демократичному суспільстві. Суд вважає, що визначені Конституцією та законами України вимоги до дій і рішень суб'єктів владних повноважень, які є важливими гарантіями дотримання прав особи, не були дотримані.

Водночас прийняття юридично значущих дій виключно на підставі закону, так само як і неухильне дотримання юридичної процедури їх вчинення є проявом принципу законності і має сутнісне значення передовсім для забезпечення прав особи, стосовно якої суб'єкт владних повноважень такі дії вчиняє. Дотримання принципу законності є гарантією недопущення свавілля з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, що є однією з передумов дотримання принципу верховенства права, який відповідно до ст. 8 Конституції України визнається і діє в Україні.

Принцип законності гарантовано ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Саме це положення Конституції України на найвищому рівні гарантує дотримання прав особи під час та в результаті вчинення органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами (суб'єктами владних повноважень, владними суб'єктами) відносно неї юридично значущих дій або прийняття рішень. І саме це положення Конституції України фактично забороняє приймати рішення в такий спосіб, як це зробив відповідач.

Перш за все, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України для дій чи рішень суб'єктів владних повноважень має бути визначена законом підстава. Саме ця конституційна норма втілює засадничу складову принципу законності, відповідно до якої суб'єктам владних повноважень дозволено робити тільки те, на що їх прямо уповноважує закон. Ця конституційна норма вимагає передовсім закону як підстави для вчинення суб'єктом владних повноважень активних дій. Закон, своєю чергою, визначає, описує, який юридичних факт чи їх сукупність повинні бути наявними для того, щоб у владного суб'єкта виникли повноваження діяти тим чи іншим чином. Будь-яка діяльність та будь-яке рішення суб'єкта владних повноважень за відсутності таких юридичних фактів, визначених законом, буде проявом свавільності.

Конструкція "в межах повноважень" у розумінні ст. 19 Конституції України стосується обсягу повноважень і вказує на необхідність владних суб'єктів діяти виключно в тих межах, на які їх уповноважили Конституція та закони України. Це означає, що суб'єктам владних повноважень заборонено вчиняти будь-які дії або приймати будь-які рішення, можливість вчинення чи прийняття яких прямо не передбачена в тексті закону для певного випадку. Будь-які такі рішення або дії будуть проявом свавільності.

Нарешті, "у спосіб" у тексті ч. 2 ст. 19 Конституції України вказує на те, що, по-перше, спосіб вчинення дій і прийняття рішень обов'язково має бути встановлений законом. Положення ч. 2 ст. 19 Конституції вимагає того, щоб і підстави вчинення дій та прийняття рішень суб'єктами владних повноважень, і межі їхніх повноважень, і спосіб вчинення дій та прийняття рішень були або встановлені на конституційному рівні, або закріплені на рівні закону. По-друге, суб'єкти владних повноважень зобов'язані діяти й приймати рішення саме в такий спосіб, який передбачений законом, тобто неухильно дотримуватися визначеної на рівні закону процедури вчинення юридично значущих дій та прийняття обов'язкових для інших суб'єктів рішень. По-третє, суб'єкти владних повноважень не мають права вчиняти дії чи приймати рішення свавільно, тобто у спосіб, відмінний від того, який визначений законом.

Суд також звертає увагу на відсутність ієрархічного підпорядкування вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України. Жодна з них не є важливішою за іншу. Суб'єкти владних повноважень можуть діяти та приймати рішення виключно з дотримання усіх трьох із них одночасно. Таким чином, порушення владним суб'єктом визначеної законом процедури вчинення дій або прийняття рішень є настільки ж неприпустимим, як і вчинення ним дій (прийняття рішень) без уповноваження законом.

Також заслуговує й акцент положень Конституції України на необхідності визначення способу вчинення дій або прийняття рішень для суб'єкта владних повноважень (процедури їх вчинення) саме на рівні закону. Оскільки рішення або дії суб'єктів владних повноважень як органів публічної адміністрації прямо впливають на права та інтереси інших осіб, вимоги до процедури їх вчинення, які запобігають порушенням прав осіб та свавільності повинні бути встановлені саме законодавчим органом як органом представницької демократії як одна із передумов дотримання принципу верховенства права..

Саме тому велику небезпеку для демократичного суспільства становить надмірне делегування цієї функції іншим органам і зловживання бланкетними й відсилочними нормами. Безумовно, не всі процедурні моменти, пов'язані з діяльністю державних органів, повинні бути врегульовані на рівні закону чи, тим більше, Конституції. Так, питання внутрішньої розпорядчої діяльності, внутрішнього документообігу, інші процедури, здійснення яких не стосується прав осіб можуть і повинні регулюватися внутрішніми нормативними актами. Натомість, будь-які процедури, що регулюють діяльність певного органу чи його посадової особи як суб'єкта публічної адміністрації, тобто всі процедури вчинення таким суб'єктом дій чи прийняття рішень, які стосуються прав інших осіб, повинні бути врегульовані на рівні закону і (передовсім відповідно до вимог ст. 19 Конституції України) не можуть регулюватися підзаконними нормативними актами.

Таким чином, форма подання про виключення місця доставки з Переліку місць доставки може бути затверджена актом відповідного центрального органу виконавчої влади. Натомість, порядок його прийняття, порядок перевірки обставин, що можуть бути підставою для його прийняття, механізм забезпечення права особи на участь у прийнятті такого рішення повинні відповідно до положень ст. 19 Конституції України бути визначені тільки на рівні закону.

Водночас відсутність спеціального закону, який визначає порядок реалізації цих повноважень владного суб'єкта також не означає, що такий суб'єкт має право діяти на власний розсуд або відповідно до підзаконного акта, який вочевидь суперечить вимогам закону. Враховуючи позитивний обов'язок, установлений для всіх суб'єктів владних повноважень статтею 19 Конституції України, за відсутності спеціального закону, який установлює конкретний спосіб вчинення дій чи прийняття рішень, будь-який суб'єкт владних повноважень повинен у першу чергу брати до уваги вимоги вже чинного закону.

Низку таких вимог установлює ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд наголошує на тому, що відповідачу як суб'єкту владних повноважень повинні бути відомі вимоги ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, на відповідність яким суд оцінює його дії і рішення. Ці вимоги є однаково важливими, ієрархічно не підпорядкованими й відповідають міжнародним, передовсім європейським стандартам щодо діяльності публічної адміністрації. Вони можуть і повинні бути застосовані всіма суб'єктами владних повноважень безпосередньо для попереднього аналізу своїх дій і рішень.

Натомість, відповідач вочевидь не скористався таким механізмом, оскільки оскаржувана дія не відповідає цілій низці критеріїв ч. 3 ст. 2 КАС. Так, подання про виключення із Переліку місць доставки за відсутності належної підстави та його внесення до ЄАІС Держмитслужби не в установлений законом спосіб свідчить про порушення як відповідачем, так і іншими посадовими особами Чернігівської митниці вимог ст. 19 Конституції України та, відповідно, п. 1 ч. 3 ст. 2 КАС. Неприйняття доводів і письмових доказів позивача, так само як і ненадання йому можливості висловити свою позицію порушує вимоги обґрунтованості, розсудливості та забезпечення права особи на участь у прийнятті рішення, встановлені п.п. 3, 6 та 9 ч. 3 ст. 2 КАС.

З огляду на те, що виключення місця доставки за адресою: м. Чернігів, вул. Жабинського,2-в з Переліку місць доставки та внесення до нього змін в Єдину автоматизовану інформаційну систему митних органів України здійснено відповідачем без дотримання встановленої законом процедури, знаходить підтвердження висновок суду про те, що дії у такий спосіб, як це здійснив відповідач, не відповідає принципу верховенства права та порушує принципи існування демократичного суспільства.

Згідно з ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідач не довів правомірності своїх дій. Натомість, суд установив, що оскаржені дії не відповідають критеріям законності, обґрунтованості, добросовісності, розсудливості відповідача як суб'єкта владних повноважень, а отже, є протиправними.

Приймаючи вказане рішення, суд керується п. 1 ч. 2 ст. 162 КАС України, відповідно до якого у разі задоволення позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними дій.

За таких обставин суд доходить висновку про обґрунтованість позовних вимог та необхідність їх задоволення.

Насамкінець суд бере до уваги висновки Європейського Суду щодо справедливого судового рішення, постановлення якого є передумовою дотримання права особи на справедливий суд, гарантованого кожному статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Ці вимоги цілком суголосні положенням ч.1 ст. 159 КАС, відповідно до якого судове рішення має бути законним і обґрунтованим, тому суд дійшов до вищевказаного висновку, щоб належним чином захистити право позивача та виконати вимоги закону щодо обґрунтованості судового рішення.

Відповідно до ч. 1 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи наведене, керуючись ст.160-163 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправними дії Чернігівської митниці Державної фіскальної служби України щодо внесення до Державної митної служби України подання про виключення місця доставки за адресою: м. Чернігів, вул. Жабинського,2в з Переліку місць доставки та внесення до нього змін в Єдину автоматизовану інформаційну систему митних органів України.

Присудити за рахунок бюджетних асигнувань Чернігівської митниці Державної фіскальної служби України судові витрати в розмірі 1378 (одна тисяча триста сімдесят вісім) грн. 00 коп. на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Термінал - Центр" (код ЄДРПОУ 31691337).

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Суддя І.І. Соломко