Ухвала суду № 56552948, 17.03.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" березня 2016 р. м. Київ К/800/35917/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Головуючого судді Шведа Е.Ю.,

суддів Горбатюка С.А.,

Голяшкіна О.В.,

секретар судового засідання Скавуляк Т.В.,

за участю: представника прокуратури Гудименко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою Приватного підприємства «Сириус ІІІ»

на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2014 року

у справі № 183/1726/13-а

за позовом Приватного підприємства «Сириус ІІІ»

до Новомосковської міської ради Дніпропетровської області

за участю Новомосковської міжрайонної прокуратури Дніпропетровської області

про скасування рішення, визнання нормативно-правового акту таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

Приватне підприємство «Сириус ІІІ» (далі - Сириус III) звернулось до суду з позовом до Новомосковської міської ради Дніпропетровської області, в якому просило

- скасувати рішення Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року в частині затвердження Методики розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська та внесення змін з урахуванням даної методики до рішення Новомосковської міської ради № 238 від 05.07.2011 року «Про затвердження положення про цільовий фонд «Фонд соціально-економічного розвитку міста; Порядку визначення розмірів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська»;

- визнати Методику розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, затверджену рішенням Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року нормативно правовим актом, який не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, а саме, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині:

а) визначення загальної кошторисної вартості будівництва для розрахунку величини пайової участі;

б) визначення граничного розміру пайової участі;

в) визначення умов зменшення розміру пайової участі.

- зобов'язати Новомосковську міську раду розглянути питання щодо внесення та затвердження змін до Методики розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська з урахуванням:

а) вимог ч. 5 ст. 30 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою передбачено, що загальна кошторисна вартість будівництва об'єкта, визначається згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами та не враховує витрат на придбання та виділення земельної ділянки, звільнення будівельного майданчика від будівель, споруд та інженерних мереж, влаштування внутрішніх і поза майданчикових інженерних мереж і споруд та транспортних комунікацій;

б) вимог ч 6 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якими визначається, що граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту з урахуванням інших передбачених законом відрахувань не може перевищувати: 1) 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для нежитлових будівель та споруд; 2) 4 відсотки загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для житлових будинків;

в) вимог ч. 5 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо зменшення розміру величини пайової участі на суму кошторисної вартості інженерних мереж або об'єктів поза межами земельної ділянки, якщо їх будівництво передбачається технічними умовами інженерного забезпечення об'єкта.

Постановою Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 07 травня 2013 року в задоволенні позов задоволено. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування судами обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору, та просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, що судом апеляційної інстанції встановлено, що проект спірного рішення було розміщено на сайті Новомосковської міської ради, проте це не відповідає дійсності, оскільки було опубліковано лише повідомлення щодо винесення на публічне обговорення проекту рішення, що не є офіційним оприлюдненням проекту нормативно-правового акту та є порушенням норми ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Відповідно до ст. 25 вказаного закону, без оприлюднення повідомлення, проекту та аналізу регуляторного впливу регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим органом. Відсутність факту оприлюднення спірного акту свідчить про те, що позивачем не пропущено строк звернення до суду з позовом, оскільки про спірний акт позивач дізнався пізніше. Вказує, що судом апеляційної інстанції взагалі не перевірено відповідність спірної методики правовому акту вищої юридичної сили, а саме нормам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Також звертає увагу, що судом апеляційної інстанції зроблено хибний висновок про відмову в задоволенні позову з тих підстав, що позивач не оскаржив істотні умови договору пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська. Крім того, під час розгляду даної справи судом апеляційної інстанції, відповідачем прийнято рішення, яким враховано вимоги Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», тобто фактично виконано рішення суду першої інстанції.

В судовому засіданні представник прокуратури заперечив проти касаційної скарги, просив відмовити в її задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, їх представників, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що 02 грудня 2011 року Новомосковською міською радою прийнято рішення № 357, п. 1 якого затверджено Методику розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська (додаток 1), а п. 2 - внесено зміни до рішення Новомосковської міської ради № 238 від 05.07.2011 року «Про затвердження положення про цільовий фонд «Фонд соціально-економічного розвитку міста», Порядок визначення розмірів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська».

11 грудня 2012 року між ПП «Сириус III» та Новомосковською міською радою укладено Договір № 41 пайової участі у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Новомосковська, відповідно до п.п. 2.1 та 2.2 якого визначено величину розміру пайової участі (внеску) у сумі 438871,67 грн., розрахованої відповідно до Методики розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, затверджених рішеннями Новомосковської міської ради № 238 від 05.07.2011 року та № 357 від 02 грудня 2011 року.

В результаті здійснення будівельних робіт, пов'язаними з поліпшенням стану міських інженерних мереж м. Новомосковська поза межами площі забудови, позивачем понесено витрати, які не враховано у здійсненому позивачем внеску, та на які відповідно зменшується розмір пайової участі ПП «Сириус III» у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Новомосковська.

21 грудня 2012 року позивач звернувся до Новомосковської міської ради з проханням переглянути розмір пайової участі ПП «Сириус III» у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Новомосковська з урахуванням витрат на реконструкцію інженерних міських мереж поза межами площі забудови згідно з чинним законодавством та внести відповідні зміни в договір № 41 від 11 грудня 2012 року.

У відповідь на звернення ПП «Сириус III» Новомосковська міська рада надала відповідь, в якій повідомила, що розрахунок розміру пайової участі визначено у відповідності до Методики розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, затвердженої рішенням Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року і звернення ПП «Сириус ІІІ» щодо зменшення розміру пайового внеску є безпідставним.

Ознайомившись з Методикою розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, ПП «Сириус ІІІ» вважає, що рішення Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року в частині затвердження зазначеної Методики та внесення змін з урахуванням вказаної Методики є неправомірним, оскільки Методика розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська не відповідає правовим актам вищої юридичної сили в частині врахування витрат замовника будівництва на влаштування внутрішніх і позамайданчикових інженерних мереж і споруд, що зменшують кошторисну вартість будівництва, розмір якої є базовою одиницею при розрахунку граничного розміру пайового внеску та зменшують розмір пайової участі, що і стало підставою для звернення до суду з даним позовом про скасування рішення, визнання нормативно-правового акту таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, зобов'язання вчинити певні дії.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Методика розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська не відповідає нормам ч. 5 ст. 30; ч.ч. 5, 6 ст. 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині врахування витрат, що зменшують величину загальної кошторисної вартості для розрахунку граничної величини пайової участі. Крім того, зроблено висновок, що оскільки Методика розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська та внесення змін з урахуванням даної Методики до рішення Новомосковської міської ради № 238 від 05.07.2011 року «Про затвердження положення про цільовий фонд «Фонд соціально-економічного розвитку міста», Порядок визначення розмірів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська» є регуляторним актом, а рішення Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року не було оприлюднене у засобах масової інформації, тому позовні вимоги підлягають задоволенню.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що проект спірного рішення Новомосковської міської ради було оприлюднено в місцевій газеті та розміщено на сайті Новомосковської міської ради, відтак суд дійшов висновку, що спірне рішення прийнято у межах повноважень та з дотриманням приписів ч. 3 ст. 2 КАС України. Також суд виходив з того, що спірне рішення Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року прийнято на виконання вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та з того, що оскільки ПП «Сириус III» не оскаржувало у передбаченому законом порядку істотні умови Договору пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, тому вимоги про скасування рішення суб'єкта владних повноважень, яким затверджено Методику розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, задоволенню не підлягають.

Суд касаційної інстанції вважає такий висновок суду апеляційної інстанції передчасними з огляду на наступне.

Як вірно встановлено судом першої інстанції спірні правовідносини виникли з приводу того, що Методика розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, затверджена рішенням Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року, яка розроблена відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», не відповідає нормам вказаного закону в частині визначення загальної кошторисної вартості будівництва для розрахунку величини пайової участі; визначення граничного розміру пайової участі; визначення умов зменшення розміру пайової участі.

Відповідно до ч. 5 ст. 30 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» якщо технічними умовами передбачається необхідність будівництва замовником інженерних мереж або об'єктів інженерної інфраструктури (крім мереж, призначених для передачі та розподілу електричної енергії, трубопроводів, призначених для розподілу природного газу, транспортування нафти та природного газу) поза межами його земельної ділянки, розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту зменшується на суму їх кошторисної вартості, а такі інженерні мережі та/або об'єкти передаються у комунальну власність.

Ч.ч. 5, 6 ст. 40 вказаного закону передбачено, що величина пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту визначається у договорі, укладеному з органом місцевого самоврядування (відповідно до встановленого органом місцевого самоврядування розміру пайової участі у розвитку інфраструктури), з урахуванням загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта, визначеної згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами. При цьому не враховуються витрати на придбання та виділення земельної ділянки, звільнення будівельного майданчика від будівель, споруд та інженерних мереж, влаштування внутрішніх і позамайданчикових інженерних мереж і споруд та транспортних комунікацій.

У разі якщо загальна кошторисна вартість будівництва об'єкта не визначена згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами, вона визначається на основі встановлених органом місцевого самоврядування нормативів для одиниці створеної потужності.

Встановлений органом місцевого самоврядування для замовника розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту не може перевищувати граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту.

Граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту з урахуванням інших передбачених законом відрахувань не може перевищувати:

1) 10 відсотків загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для нежитлових будівель та споруд;

2) 4 відсотки загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для житлових будинків.

Розглядаючи спір, суд апеляційної інстанції не перевірив та не встановив чи відповідають норми Методики розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська, затвердженої рішенням Новомосковської міської ради № 357 від 02 грудня 2011 року вказаним нормам закону, що є предметом розгляду даної справи.

Право оскарження вказаного нормативного акту не залежить від оскарження позивачем умов договору, який укладено, в тому числі, на підставі вказаної методики та здійснюється в рамках нормативного регулювання, передбаченого ст. 6, ч. 2 ст. 171 КАС України.

Судами також встановлено, що спірне рішення Новомосковської міської ради є регуляторним актом, відтак процедура його розроблення, розгляд, прийняття та оприлюднення повинно відбуватись за процедурою визначеною Законом України «Про місцеве самоврядування в Україна» та з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

За змістом ст. 5 вказаного закону, забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема, встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.

Ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» імперативно визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями..

Судом апеляційної інстанції не перевірено чи існували, передбачені ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» обставини, які могли бути перешкодою для прийняття спірного рішення Новомосковської міської ради.

В своєму рішенні суд апеляційної інстанції вказав, що проект рішення Новомосковської міської ради «Про затвердження Методики розрахунку розміру пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська та внесення змін до рішення Новомосковської міської ради № 238 від 05.07.2011 року «Про затвердження положення про цільовий фонд «Фонд соціально-економічного розвитку міста», Порядку визначення розмірів пайової участі у розвитку інфраструктури м. Новомосковська» був оприлюднений 26 жовтня 2011 року в газеті «Новомосковська Правда» та, що вказаний проект рішення було розміщено на сайті Новомосковської міської ради.

Разом з тим, такі висновки суду апеляційної інстанції не ґрунтуються на матеріалах справи, з огляду на відсутність доказів, які б могли підтвердити такі обставини. Що стосується опублікування проекту спірного рішення в газеті «Новомосковська Правда», то слід зазначити, що з наявної в матеріалах справи копії вказаної газети видно, що опубліковано в ній саме повідомлення про публічне обговорення проекту рішення, а не його проект.

Отже, судом апеляційної інстанції не встановлено всіх обставин, які мають значення правильного вирішення справи.

Порушення норм процесуального права, допущені судом апеляційної інстанції, унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірним рішенням, діям відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судом порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи до цього суду на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Приватного підприємства «Сириус ІІІ» задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2014 року скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: