Постанова № 56278078, 02.03.2016, Черкаський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 березня 2016 року справа № 823/2608/13-а

15 год. 09 хв. м.Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Бабич А.М.,

суддів: Каліновської А.В., Орленко В.І.,

за участю:

секретаря судового засідання - Попельнухи Ю.І.,

представників позивача: Щербак Ю.В. (згідно з довіреністю), Бовсуновського О.М. (згідно з посадою),

представника відповідача - не прибув,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом Черкаського регіонального управління водних ресурсів до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

Черкаське регіональне управління водних ресурсів (далі - позивач) подало позов, в якому просить скасувати як незаконні постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області (далі - відповідач) про визнання його винним у вчиненні правопорушень та притягнення до відповідальності у вигляді штрафу: від 10.06.2013 №227 і від 19.06.2013 №№243, 244, 247, 248, 249.

Ухвалою суду від 15.02.2016 замінено первинного відповідача на правонаступника -Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

Позов мотивовано тим, що оскаржувані рішення прийняті поза межами повноважень відповідача стосовно робіт, які відносяться до природоохоронних заходів і, на думку позивача, не пов'язані зі створенням об'єкта архітектури. Крім того вважає, що на час виконання робіт, які перевірив відповідач, не була передбачена відповідальність за відсутність дозволу на їх виконання або без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Відповідач у письмових запереченнях на адміністративний позов просив у його задоволенні відмовити повністю, обґрунтовуючи правомірність оскаржуваних рішень тим, що вони прийняті за результатом позапланової перевірки, якою встановлено виконання позивачем будівельних робіт з капітального ремонту будівлі насосної станції і насосного агрегату та їх без дозвільних документів. Представник відповідача у судові засідання не прибував з невідомих суду причин.

Заслухавши пояснення представників позивача, повно, всебічно, об'єктивно з'ясувавши всі обставини спору та дослідивши докази, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову з огляду на таке.

Суд встановив, що у зв'язку з надходженням листа (від 01.03.2013 №66 вих.13) Черкаської міжрайонної екологічної прокуратури відповідно до наказу від 06.06.2013 №319 та на підставі направлення від 06.06.2013 №492-пп головний державний інспектор інспекції ДАБК у Черкаській області провів позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті "Золотоніська насосна станція".

За результатами перевірки складено акт від 10.06.2013, в якому зафіксовано здійснення позивачем у 2011 році капітального ремонту будівлі та приміщень насосної станції, а у 2012 році - насосного агрегату без дозвільних документів на право виконання будівельних робіт, без технічного нагляду та без прийняття їх у експлуатацію. Як наслідок, відповідач склав протоколи: від 10.06.2013 №237 та від 19.06.2013 №№ 267, 268, 270, 271, 272, 273, - про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 10.06.2013 №134 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язав позивача усунути зазначені в акті перевірки порушення та привести до вимог законодавства у строк до 10.08.2013.

На підставі вищевказаного акту відповідач прийняв оскаржувані постанови про накладення штрафу:

від 10.06.2013 №227 - у розмірі 40248,00грн. за виконання робіт «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт будівлі та приміщень насосної станції)» без дозволу на виконання будівельних робіт;

від 19.06.2013 №244 - у розмірі 40248,00грн. за виконання робіт «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт будівлі та приміщень насосної станції)» без забезпечення замовником технічного нагляду;

від 19.06.2013 №243 - у розмірі 50310,00грн. за експлуатацію об'єкта «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт будівлі та приміщень насосної станції)» без прийняття його в експлуатацію;

від 19.06.2013 №247 - у розмірі 40248,00грн. за виконання робіт «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт насосного агрегату)» без дозволу на виконання будівельних робіт;

від 19.06.2013 №248 - у розмірі 50310,00грн. за експлуатацію об'єкта «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт насосного агрегату)» без прийняття його в експлуатацію;

від 19.06.2013 №249 - у розмірі 40248,00грн. за виконання робіт «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт насосного агрегату)» без забезпечення замовником технічного нагляду.

Отже відповідач визнав порушеннями у сфері містобування роботи з капітального ремонту як будівель, приміщень зазначеної насосної станції, так і безпосередньо насосного агрегату. Однак суд такі висновки суб'єкта владних повноважень вважає частково помилковими з огляду на таке.

Оцінюючи доводи сторін щодо спірних обставин суд врахував, що позивач вищевказані роботи фінансував за рахунок Державного бюджету за КПВК 2407070 «Захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь», виступав замовником робіт, які безпосередньо виконували треті особи згідно з договорами підряду:

від 19.12.2011 №144, укладеному позивачем з ТОВ «Зодчий-2006», предметом якого є виконання капітального ремонту будівлі та приміщень на об'єкті «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт будівлі та приміщень насосної станції)»;

від 20.12.2011 №155, укладеному позивачем з ДП «Семпал», предметом якого є виконання капітального ремонту насосних агрегатів на об'єкті (Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт насосного агрегату).

Виконання робіт згідно з договором від 19.12.2011 №144 підтверджується актом виконаних робіт від 23.12.2011 (том 1 а.с.48-49), дефектним актом (том 1 а.с.53), а згідно з договором від 20.12.2011 №155 - актом виконаних робіт від 27.12.2011 (том 2 а.с.55-56), дефектним актом (том 1 а.с.52). Отже роботи виконувалися у грудні 2011року, при цьому відповідач не довів правильності зазначення в акті перевірки виконання робіт з ремонту насосного агрегату у 2012році. Експлуатація об'єкта сторонами не оспорюється.

З вищевказаних документів вбачається здійснення робіт із заміни вікон та покрівлі приміщення насосної станції (ТОВ «Зодчий-2006»), а також капітального ремонту насосного агрегату із заміною робочої камери та підшипників ковзання (ДП «Семпал»).

З огляду на викладене суд врахував ч.1 ст.1 Закону України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 №2780-ХІІ (у редакції станом на час виконання робіт) (далі - ЗУ №2780-ХІІ), що містобудуванням (містобудівною діяльністю) є цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Відповідно до абз.2, 5 ч.1 ст.1 Закону України від 20.05.1999 №687-ХІV "Про архітектурну діяльність" (у редакції станом на час виконання робіт) (далі - Закон №687-ХІV) об'єктами архітектурної діяльності (об'єктами архітектури) є будинки і споруди житлово-цивільного, комунального, промислового та іншого призначення, їх комплекси, об'єкти благоустрою, садово-паркової та ландшафтної архітектури, монументального і монументально-декоративного мистецтва, території (частини територій) адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів; проект - документація для будівництва об'єктів архітектури, що складається з креслень, графічних і текстових матеріалів, інженерних і кошторисних розрахунків, які визначають містобудівні, об'ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні та технологічні рішення, вартісні показники конкретного об'єкта архітектури, та відповідає вимогам державних стандартів, будівельних норм і правил.

Відповідно до абз.3 ч.1 ст.4 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції станом на час виконання робіт) (далі - Закон №3038-VI) об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури. Суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Згідно зі ст. 5 Закону № 3038-VI програми розвитку регіонів та населених пунктів, програми господарського, соціального та культурного розвитку повинні узгоджуватися з містобудівною документацією відповідного рівня. Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

До будівництва (будівельних робіт) згідно зі ст.ст.4, 9 Закону №687-ХІV, абзацу 2 пункту 1 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, належать роботи з нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту.

Системно проаналізувавши зазначені норми законів, суд дійшов висновку, що роботами з будівництва, на які поширюються вимоги у сфері містобування, у т.ч. відповідальність за їх недотримання, є роботи зі створення об'єкта архітектури. Тож для виконання капітального ремонту будівель і споруд, у т.ч. насосних станцій, позивач повинен був їх дотримуватися. Однак капітальний ремонт насосного агрегата не є створенням об'єкта архітектури і вимоги такого законодавства на них не поширюються.

Статтею 4 Закону №687-ХІV передбачено, що для створення об'єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає: підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством; здійснення в необхідних випадках передпроектних робіт, а також заходів з охорони нововиявлених під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єктів містобудування, що відповідно до закону мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення; пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту; виконання робочої документації для будівництва, а в разі виконання її або окремих її частин іншим виконавцем - здійснення авторського нагляду за таким виконанням; будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об'єкта архітектури, архітектурно-будівельний контроль, технічний та авторський нагляди під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об'єкта містобудування; прийняття спорудженого об'єкта в експлуатацію.

Пунктами 1-3 ч.1 ст.34 Закону №3038-VI установлено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після: направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт Державній архітектурно-будівельній інспекції України або її територіальному органу за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України; реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; видачі замовнику відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

З аналізу наведених норм вбачається, що обов'язковою умовою для виконання будівельних робіт у розумінні ст.4 Закону №687-ХІV є отримання відповідного дозволу на початок виконання будівельних робіт від інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.

Оскільки позивач не отримав дозвіл на початок будівельних робіт у приміщеннях насосної станції на об'єкті будівництва «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт будівлі та приміщень насосної станції)», суд врахував доводи відповідача про вчинення ним порушення у сфері містобудування.

Відповідальність за порушення у сфері містобудування передбачена нормами Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР «Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування» (далі - Закон №208/94-ВР) (з наступними змінами).

Станом на час вчинення вищевказаного порушення (грудень 2011 року) редакція абз.2 ч.1 ст.1 Закону №208/94-ВР про відповідальність за проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання передбачала штраф у розмірі п'ятдесяти відсотків вартості цих робіт. Відповідач же оскаржуваною постановою №227 застосував цю норму в редакції на час проведення перевірки (яка почала діяти з 19.01.2012): штраф у розмірі п'яти мінімальних заробітних плат. Отже відповідач застосував зворотну дію закону в часі.

Зважаючи на це суд врахував, що оскільки згідно з даними акту виконаних робіт форми КБ-2в від 23.12.2011 (том 1 а.с.48-49) вартість виконаних будівельних робіт з капітального ремонту будівлі та приміщень насосної станції становить 150000,00грн., штрафна санкція за їх виконання без відповідного дозволу становила на час вчинення порушення - 75000,00грн. Однак оскаржуваним рішенням від 10.06.2013 №227 застосовано до позивача штраф у сумі 40248,00грн., а отже у розмірі меншому, ніж встановлено законом, чинним на час вчинення порушення. Тому для вирішення спору суд керувався статтею 58 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Врахувавши викладене суд дійшов висновку про відсутність підстав для скасування постанови відповідача №227.

Стосовно застосування до позивача штрафної санкції за виконання вищенаведених будівельних робіт без забезпечення технічного нагляду згідно з постановою №244 суд врахував таке.

Обов'язок здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури передбачено ст.11 Закону №687-ХІV. Технічний нагляд згідно з ч.2 цієї статті забезпечується замовником та здійснюється особами, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат.

Механізм здійснення технічного нагляду під час нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будівель і споруд, а також технічного переоснащення діючих підприємств врегульований Порядком здійснення авторського технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року №903 (далі - Порядок №903).

Згідно з п.3 зазначеного Порядку технічний нагляд здійснюють особи, що мають виданий відповідно до законодавства архітектурно-будівельною атестаційною комісією кваліфікаційний сертифікат.

Відповідно до п.2 Порядку №903 його забезпечує замовник (забудовник) протягом усього періоду будівництва об'єкта з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю та обсягами робіт, виконаних під час будівництва або зміни (зокрема шляхом знесення) такого об'єкта.

Зазначених вимог позивач не дотримався. Однак станом на час вчинення такого порушення Закон №208/94-ВР не передбачав відповідальності за виконання будівельних робіт без технічного нагляду за будівництвом. Така відповідальність введена з 19.01.2012 змінами до вказаного Закону. Тому на підставі ст.58 Конституції України застосування санкцій за вказане порушення суд вважає таким, що не відповідає вимогам закону, а отже постанова від 19.06.2013 №244 є неправомірною та підлягає скасуванню.

Суд зауважує, що дотримуючись ст.162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) належним способом захисту прав позивача щодо оскарження рішень, які мають індивідуальний ненормативний характер, є визнання їх саме протиправними та скасування. Незаконним може бути визнано виключно нормативно-правовий акт.

Для вирішення спору суд також врахував вимоги ч.1 ст.39 Закону №3038-VI, якою передбачено, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації. Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 2 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №461 (далі - Порядок №461), встановлено, що прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до I - III категорії складності, та об'єктів, будівництво яких здійснено на підставі будівельного паспорта, проводиться шляхом реєстрації Державною архітектурно-будівельною інспекцією та її територіальними органами поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється згідно з ч.8 ст.39 вказаного Закону.

Крім того вищевказаними нормами встановлений обов'язок прийняти в експлуатацію закінчені об'єкти будівництва та заборону їх використання без такого прийняття.

Отже станом на час завершення робіт із капітального ремонту будівель зазначеної станції позивач мав обов'язок ввести вищезгаданий об'єкт будівництва в експлуатацію в установленому порядку. Однак позивач цього не дотримався. Як на час початку експлуатації, так і на час проведення перевірки відповідачем за таке порушення передбачена відповідальність п.6 ч.2 ст.2 Закону №208/94-ВР у формі штрафу. Застосована санкція та її розмір згідно з постановою №243 вимогам закону з урахуванням дії в часі відповідає. Тому суд не вбачає підстав для її скасування.

Крім вищевказаного оскаржувані постанови від 19.01.2013 №№247, 248, 249 суд вважає протиправними та такими, що підлягають скасуванню, з огляду на таке.

Суд звернув увагу, що цими рішеннями до позивача застосовані штрафні санкції за виконання робіт на об'єкті «Підвищення надійності Золотоніської насосної станції (капітальний ремонт насосного агрегату)» без дозволу на виконання будівельних робіт, без прийняття його в експлуатацію та без забезпечення замовником технічного нагляду.

Суд врахував, що під час виконання цих робіт згідно з даними акту виконаних робіт форми КБ-2в від 27.12.2011 (том 2 а.с.55-56) здійснено технічну заміну складових частин насосного агрегату: пароніту, камери насосу та підшипників ковзання, - без зміни його конструкції та технічних характеристик.

Положеннями ДБН А.2.2-3-2004 "Проектування. Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва" передбачено, що будівництво включає в себе будівництво комплексу об'єктів основного, підсобного та обслуговуючого призначення новостворюваних підприємств, будинків, споруд, а також філій і окремих виробництв, що здійснюється на вільних площах із метою створення нової виробничої потужності або надання послуг, які після введення в експлуатацію будуть знаходитись на самостійному балансі; під реконструкцією розуміється перебудова існуючих об'єктів виробничого та цивільного призначення, пов'язана з удосконаленням виробництва, підвищенням його техніко-економічного рівня та якості вироблюваної продукції, поліпшенням умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміною основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність, функціональне призначення, геометричні розміри).

Врахувавши викладене суд дійшов висновку, що вищевказані роботи з капітального ремонту насосного агрегату не є будівництвом у розумінні наведених норм містобудівного законодавства, оскільки не пов'язані зі створенням об'єктів архітектури. Отже норми законодавства про порушення у сфері містобудівної діяльності застосуванню до них не підлягають. Тому суд дійшов висновку про протиправність постанов №№247, 248, 249 та необхідність їх скасування.

Дотримуючись передбачених ч.1 ст.162 КАС України меж повноважень суду під час вирішення спору та норм ч.2 ст.11 КАС України, суд дійшов висновку для повного захисту прав позивача визнати протиправними та скасувати постанови відповідача від 19.06.2013: №244, №247, №248 та №249,- а в задоволенні позову в частині скасування постанов від 10.06.2013 №227 та від 19.06.2013 №243 - відмовити.

Відповідно до ч.1 ст.94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Взявши до уваги заміну первісного відповідача його правонаступником, суд на підставі ч.2 ст.5, ст.94 КАС України дійшов висновку стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача судовий збір за подання позову пропорційно частині задоволених на його користь позовних вимог у сумі 1529,33грн.

Керуючись ст.ст.2, 11, 159-165, 254-256 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Адміністративний позов Черкаського регіонального управління водних ресурсів - задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області від 19.06.2013: №244, №247, №248 та №249 про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

У задоволенні адміністративного позову Черкаського регіонального управління водних ресурсів в частині скасування постанов Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області від 10.06.2013 №227 та від 19.06.2013 №243 про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності відмовити.

2. Стягнути з рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України (код ЄДРПОУ 37471912) на користь Черкаського регіонального управління водних ресурсів (код ЄДРПОУ 05510154) судовий збір за подання позовної заяви в сумі 1529,33грн. (одна тисяча п'ятсот двадцять дев'ять гривень 33 коп.) відповідно до платіжного доручення від 24.07.2013 №184.

3. Постанова набирає законної сили після закінчення строку на подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом 10 днів з моменту отримання копії повного її тексту. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

4. Копії постанови направити особам, які брали участь у справі.

Головуючий суддя А.М. Бабич

Суддя А.В. Каліновська

Суддя В.І. Орленко

Повний текст постанови виготовлений 03.03.2016