Ухвала суду № 56252581, 01.03.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"01" березня 2016 р. м. Київ К/800/42624/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого судді суддів:Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., Тракало В.В., секретар судового засідання Малина Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Прокуратури Вінницької області, прокурора Вінницької області Соколового В'ячеслава Петровича про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 липня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2015 року,

в с т а н о в и л а :

У березні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Прокуратури Вінницької області, прокурора Вінницької області Соколового В.П., в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив: визнати протиправними дії щодо призначення стосовно нього службової перевірки; визнати протиправним та скасувати розпорядження прокурора Вінницької області від 02 лютого 2015 року №13 в частині призначення службової перевірки щодо нього; визнати протиправним та скасувати розпорядження прокурора Вінницької області від 04 лютого 2015 року №14 в частині призначення службової перевірки щодо нього; визнати протиправним та скасувати затверджений прокурором Вінницької області висновок про результати перевірки від 17 лютого 2015 року; визнати протиправним та скасувати пункт 3 наказу прокурора Вінницької області «Про притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності» від 17 лютого 2015 року №104к; визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Вінницької області №246к від 27 березня 2015 року «Про внесення змін до наказу від 17 лютого 2015 року №104к» визнати недійсним запис про звільнення з роботи (посади), зроблений в трудовій книжці та зобов'язати Прокуратуру Вінницької області зробити дублікат трудової книжки без запису про його звільнення; зобов'язати Прокуратуру Вінницької області нарахувати та виплатити ОСОБА_4 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 18 лютого 2015 року.

В обґрунтування позову зазначив, що його звільнення з органів прокуратури за порушення присяги є незаконним, оскільки вчинення проступку, який порочить честь працівника прокуратури, не допускав, а службова перевірка, за результатами якої позивача було звільнено із займаної посади, проведена без відповідних на те підстав та з порушенням порядку її проведення.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 21 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2015 року, позивачу відмовлено у задоволенні позову.

У касаційній скарзі ОСОБА_4, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення осіб, які беруть участь у розгляді справи, перевіривши доводи касаційної скарги та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі у межах, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Проте, оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вказаним вимогам закону.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у лютому 2011 року ОСОБА_4 прийняв Присягу працівника прокуратури та станом на день звільнення займав посаду прокурора Прокуратури м. Вінниці Вінницької області.

31 січня 2015 року заступник начальника Головного управління - начальник управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури старший радник юстиції І. Дзюба звернувся до прокурора Вінницької області з листом №25/1-27528-15, в якому ініціював проведення службової перевірки інформації, що надійшла до Генеральної прокуратури України, щодо конфлікту, який стався в ніч з 23 на 24 січня 2015 року у кафе «ІНФОРМАЦІЯ_1» за участю працівників Прокуратури Вінницької області та позивача.

Розпорядженням прокурора Вінницької області Соколового В.П. №13 від 02 лютого 2015 року за вказаними фактами призначено службову перевірку.

Згідно висновку про результати службової перевірки, затвердженого 17 лютого 2015 року прокурором Вінницької області Соколовим В.П., перевіркою встановлено факт вчинення прокурором Прокуратури м. Вінниці Вінницької області ОСОБА_4 проступку, який порочить працівника прокуратури.

Наказом прокурора Вінницької області від 17 лютого 2015 року №104к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» старшого прокурора Прокуратури м. Вінниці Вінницької області ОСОБА_4 звільнено із займаної посади за порушення Присяги працівника прокуратури та вчинення проступку, що порочить звання працівника прокуратури.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем у законний спосіб проведено службове розслідування, яким встановлено факт скоєнння позивачем проступку, що порочить звання працівника прокуратури, та правомірно прийнято оскаржуваний наказ про звільнення позивача за порушення Присяги працівника прокуратури.

Однак колегія суддів Вищого адміністративного суду України висновки судів попередніх інстанцій вважає передчасними та такими, що зроблені з неповним з'ясуванням всіх обставин справи.

Частиною 2 статті 46 Закону України «Про прокуратуру» від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ (в редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин) особи, вперше призначені на посади старших прокурорів та прокурорів прокуратур, слідчих прокуратури, приймають "Присягу працівника прокуратури" такого змісту: "Я, (прізвище, ім'я, по батькові) вступаючи на службу в прокуратуру, присвячую свою діяльність служінню Українському народові і Українській державі та урочисто присягаю: неухильно додержуватися Конституції, законів та міжнародних зобов'язань України; сумлінним виконанням своїх службових обов'язків сприяти утвердженню верховенства права, законності та правопорядку; захищати права і свободи людини та громадянина, інтереси суспільства і держави; постійно вдосконалювати свою професійну майстерність, бути принциповим, чесно, сумлінно і неупереджено виконувати свої обов'язки, з гідністю нести високе звання працівника прокуратури.

Верховний Суд України в постанові від 03 лютого 2015 року (справа №21-602а14), вирішуючи спір щодо поновлення державного службовця на посаді та аналізуючи Присягу державного службовця, зазначив, що звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Аналізуючи зміст Присяги працівника прокуратури, можна дійти висновку, що під порушенням присяги слід розуміти скоєння працівником прокуратури проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Підстави для звільнення працівників прокуратури передбачені статтею 46-2 Закону України «Про прокуратуру».

Згідно вказаної норми закону прокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю, а також у випадках: 1) недотримання пов'язаних із проходженням служби в органах прокуратури вимог, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону, та інших вимог і обмежень, які встановлюються Законом; 2) порушення «Присяги працівника прокуратури» чи відмови від її прийняття; 3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо них; 4) за результатами атестації у разі невідповідності працівника займаній посаді; 5) припинення громадянства України; 6) притягнення до відповідальності згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України; набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»; 7) набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»; 8) у разі неможливості або відсутності згоди на переведення на іншу посаду у зв'язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі.

Відповідно до частини 3 статті 48 Закону України «Про прокуратуру» за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.

Стаття 2 Дисциплінарного статуту прокуратури України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1796-XII (далі - Дисциплінарний статут), встановлює, що працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особисто суворо додержувати вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя.

Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоду інтересам держави та суспільства.

Згідно з частиною 1 статті 8 Дисциплінарного статуту дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Статтею 9 Дисциплінарного статуту передбачено такі види дисциплінарних стягнень як: догана; пониження в класному чині; пониження в посаді; позбавлення нагрудного знаку "Почесний працівник прокуратури України"; звільнення; звільнення з позбавленням класного чину.

За змістом статті 11 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила.

Основні принципи професійної етики та поведінки працівників прокуратури визначені в Кодексі професійної етики та поведінки працівників прокуратури, затвердженому наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року №123.

Згідно статті 4 цього Кодексу професійна діяльність працівників прокуратури ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; поваги до прав і свобод людини і громадянина; незалежності та самостійності; політичної неупередженості та нейтральності; толерантності; рівності перед законом, презумпції невинуватості; справедливості та об'єктивності; професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури; конфіденційності; прозорості службової діяльності; утримання від виконання незаконних рішень чи доручень; недопущення конфлікту інтересів; компетентності та професіоналізму; зразковості поведінки та дисциплінованості.

Відповідно до частин 3, 4 статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури працівнику прокуратури слід уникати особистих зв'язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об'єктивність виконання професійних обов'язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

Поза службою поводити себе коректно і пристойно. При з'ясуванні будь-яких обставин з представниками правоохоронних і контролюючих органів не використовувати свій службовий статус, у тому числі посвідчення працівника прокуратури з метою ухилення від відповідальності.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення працівником прокуратури як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення служби в органах прокуратури у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність працівників прокуратури можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення працівником прокуратури достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли працівник прокуратури скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Зі змісту наказу від 17 лютого 2015 року №104к вбачається, що ОСОБА_4 допустив порушення Присяги працівника прокуратури, вимог статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури. При цьому прокурор, приймаючи рішення про звільнення, керувався як положеннями статті 46-2 так і статті 48 Закону України «Про Прокуратуру». Проте, судами попередніх інстанцій не встановлено, чи мало місце порушення позивачем Присяги працівника прокуратури, з яким відповідач пов'язує звільнення, чи вчинення дисциплінарного проступку.

Вказуючи на правомірність наказу про звільнення позивача за порушення Присяги працівника прокуратури, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що встановлені обставини справи об'єктивно засвідчують факт неетичної поведінки позивача під час перебування у ніч з 23 на 24 січня 2015 року в громадському місці. Перебування позивача у нетверезому стані та створення конфліктної ситуації підриває імідж та авторитет органів прокуратури та свідчить про вчинення позивачем проступку, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади.

Однак, колегія суддів не може погодитися з твердженням судів першої та апеляційної інстанцій щодо повного та всебічного дослідження встановлених фактичних обставин справи, оскільки обґрунтовуючи свої висновки про законність наказу від 17 лютого 2015 року №104к, судами не було встановлено, чи відповідає накладене на позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення за Порушення присяги ступеню вини та тяжкості проступку та чи було з'ясовано прокурором, який вирішує питання про накладення стягнення, обставини такого проступку.

Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді справи не було досліджено усіх істотних обставин у справі, а саме: не надано належного аналізу та оцінки тому, яким чином дії, вчинені позивачем, тягнуть за собою негативні наслідки, чи відповідають вони змісту поняття «Присяги працівника прокуратури» та чи можна їх кваліфікувати як порушення службової дисципліни, службову невідповідність або несумлінність.

Не встановлення в судовому процесі зазначених вище обставин як таких, що мають суттєве значення у справі, призвело до передчасних та необґрунтованих належним чином висновків щодо прав і обов'язків сторін у даному спорі, та відповідно до положень частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування ухвалених у справі судових рішень.

Згідно частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Частиною 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, коли судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм процесуального права, зокрема статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 липня 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2015 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, оскарженню не підлягає.

Головуючий: Я.Л. Іваненко

Судді: М.І. Мойсюк

В.В. Тракало