Постанова № 56130456, 23.02.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/16270/15 Головуючий у 1-й інстанції: Іщук І.В.

Суддя-доповідач: Мацедонська В.Е.

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 лютого 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мацедонської В.Е.,

суддів Грищенко Т.М., Лічевецького І.О.,

при секретарі Горяіновій Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві справу за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 02 грудня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Державної фіскальної служби України про скасування наказу,-

в с т а н о в и в:

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 02 грудня 2015 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 до Державної фіскальної служби України про скасування наказу відмовлено повністю.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

Відповідачем подано заперечення на апеляційну скаргу, в яких останній з посиланням на безпідставність та необґрунтованість доводів апелянта, просить в задоволенні скарги відмовити та, відповідно, залишити оскаржуване судове рішення без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав:

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України, в якому просила скасувати наказ ДФС України від 07 липня 2015 року №475 «Про результати перевірки територіальних органів ДФС в Одеській області» в частині оголошення догани першому заступнику начальника ДПІ у Малиновському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_2 за час виконання обов'язків начальника ДПІ у Малиновському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області за неналежне виконання службових обов'язків, незадовільну організацію роботи та контроль, що призвело до невиконання доведених індикативних показників надходжень податків та зборів; невжиття ефективних заходів для забезпечення ефективної організації роботи з відпрацювання ризикових суб'єктів господарювання, у т.ч. імпортерів, задіяних у схемах руху сумнівного ПДВ, здійснюють реалізацію товарів, відмінних від придбаних, відсутність належного контролю за повнотою декларування податку на прибуток тощо.

Як підставу для накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_2 у вищезазначеному наказі зазначено акт перевірки від 08 червня 2015 року №1048/99-99-14-01-01-20, доповідна записка Департаменту внутрішнього аудиту та контролю від 19 червня 2015 року №1119/99-99-14-01-01, пояснення ОСОБА_2 від 24 червня 2015 року.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з доведеності відповідачем правомірності прийнятого ним рішення про оголошення догани ОСОБА_2, яка, виконуючи обов'язки начальника ДПІ у Малинівському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області, несе персональну відповідальність за організацію та результати діяльності цього підрозділу.

Колегія суддів з таким висновком суду першої інстанції не погоджується, оскільки встановлена законодавством України персональна відповідальність керівника за виконання завдань очолюваним ним підрозділом ДФС, не виключає необхідності для суб'єкта владних повноважень при прийнятті рішення щодо застосування дисциплінарного стягнення дослідити наявність причинно-наслідкового зв'язку між невиконаними та/або неналежно виконаними завданнями центрального органу, інших підрозділів ДФС та діями або бездіяльністю керівника такого територіального підрозділу ДФС.

Водночас, невстановлення вищезазначених обставин та їхнього впливу на невиконання/неналежне виконання ДПІ у Малинівському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області поставлених перед ним завдань, відповідно, унеможливлює визначення повного складу дисциплінарного правопорушення керівника зазначеного ДПІ - ОСОБА_2

Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців передбачені Законом України «Про державну службу», відповідно до ст.ст.1, 2 якого державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження. Посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Посадовими особами відповідно до цього Закону вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.

Відповідно до ст.10 вищезазначеного Закону основними обов'язками державних службовців є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі. Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.

Згідно ст.14 Закону України «Про державну службу» дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Порядок та підстави застосування дисциплінарних стягнень передбачені ст.ст.147-149 Кодексу законів про працю України.

Статтею 149 КЗпП України встановлено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.

Зазначене кореспондується з положеннями пп.21.1 ст.21 Податкового кодексу України, яким передбачено, що посадові особи контролюючих органів зобов'язані, крім іншого: дотримуватися Конституції України та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами (пп.21.1.1); забезпечувати сумлінне виконання покладених на контролюючі органи функцій (пп.21.1.2); забезпечувати ефективну роботу та виконання завдань контролюючих органів відповідно до їх повноважень(пп.21.1.3); не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій (пп.21.1.4). Положеннями п.21.2 ст.21 Податкового кодексу України встановлено, що за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків посадові особи контролюючих органів несуть відповідальність згідно із законом.

Як вбачається з вищенаведених імперативних вимог законодавства України, дисциплінарне стягнення - це передбачена законом міра примусу, що застосовується певним органом до працівника, який порушив трудову дисципліну, тобто вчинив дисциплінарний проступок.

При цьому для застосування дисциплінарного стягнення, уповноваженому органу необхідно встановити наявність всіх елементів складу дисциплінарного проступку - об'єкт, об'єктивна сторона, суб'єкт, суб'єктивна сторона, а також врахувати інші обставини, що мають значення: ступінь тяжкості, наявність шкоди, особу працівника.

Колегія суддів звертає увагу, що об'єктивна сторона дисциплінарного проступку складається з протиправної поведінки суб'єкта (працівника), шкідливих наслідків та причинного зв'язку між ними і поведінкою особи, що притягається до відповідальності. Протиправність поведінки полягає в порушенні трудових обов'язків, закріплених нормами загального та спеціального законодавства про працю: КЗпП України, Законом України «Про державну службу», правилами внутрішнього розпорядку, статутами, положеннями, посадовими інструкціями, а також у порушенні або невиконання наказів і розпоряджень власника, уповноваженої ним адміністрації.

Водночас, як вбачається з матеріалів справи, об'єктивна сторона дисциплінарного проступку ОСОБА_2 відповідачем не встановлена, а застосування до неї, як керівника, дисциплінарного стягнення виключно на підставі персональної відповідальності за діяльність очолюваного нею органу, не ґрунтується на нормах законодавства.

Вимогами ч.2 ст.19 КАС України передбачено обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 ст.2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, рішення суб'єкта владних повноважень має прийматися обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Рішення повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Суб'єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити з відповідним мотивуванням.

Відповідно до п.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди незалежно від підстав, наведених у позовній заяві, повинні перевіряти їх відповідність усім зазначеним в ч.3 ст.2 КАС України вимогам.

Положеннями ч.2 ст.71 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Проте, як вбачається з оскаржуваного апелянтом рішення, вищезазначені загальні положення та принципи розгляду адміністративного спору залишилися поза увагою суду першої інстанції, що і призвело до здійснення помилкових висновків про відсутність підстав для задоволення позову.

Так, відповідно до твердження позивача, яке залишилося неспростованим відповідачем, очолювана ОСОБА_2 ДПІ у Малинівському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області, внаслідок реорганізації та заповнення вакансій у новій структурі, фактично почала здійснювати свої повноваження тільки з березня 2015року, незважаючи на те, що ОСОБА_2 була призначена на посаду першого заступника начальника вказаної ДПІ та виконуючим обов'язки начальника цієї ж ДПІ наказом ДФС України від 24 грудня 2014 року №2088-о.

Водночас, порушення, які були встановлені актом про результати перевірки територіальних органів ДФС в Одеській області від 08 червня 2015 року частково відносяться до 2014 року, а також періоду січень-березень 2015року. Зазначене в тому числі підтверджується запереченнями відповідача на апеляційну скаргу.

Колегія суддів не приймає доводи позивача, що його намагаються притягнути до відповідальності за період діяльності попереднього начальника ДПІ в Малиновському районі м.Одеси, оскільки такий висновок не підтверджується матеріалами справи. Крім того, зміна керівництва територіальної ДПІ не може бути перешкодою для виконання задач, поставлених перед цим державним органом за попереднього керівництва.

Водночас, невчасне та/або неповне виконання таких завдань, поставлених для виконання територіальними ДПІ в 2014 році та до призначення на посаду позивача, не може свідчити про порушення нею трудової дисципліни без встановлення та аналізу того, які дії конкретно здійснювалися ОСОБА_2 з метою виконання вищезазначених завдань, а також чому такі дії, у разі їх вчинення, не призвели до позитивного результату. Відповідачем не враховано та не наведено наявність та/або відсутність об'єктивних обставин, що могли мати або мали наслідком певні порушення в діяльності ДПІ в Малиновському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області, а також не досліджено які конкретно дії, або бездіяльність керівника цієї ДПІ призвели до вищезазначених порушень.

Також колегія суддів звертає увагу, що суб'єктом владних повноважень при прийнятті оскаржуваного позивачем рішення, а також судом першої інстанції під час розгляду справи не було взято до уваги доводи та обґрунтування ОСОБА_2, зазначені нею в поясненнях голові ДФС України Насірову Р.М. щодо зазначених в акті перевірки недоліків (т.1 а.с.26-30).

Зокрема, як вбачається з вищезазначених пояснень нездійснення контрольно-перевірочних заходів відносно підприємств, які залучені до схеми руху ПДВ від контрагентів, щодо яких відкриті кримінальні провадження за ознаками злочину, передбаченого ст.205 КК України, пов'язано з тим, що постанови слідчих органів та/або відповідні матеріали до ДПІ у Малиновському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області від СУФР не надходили. Ненадходженням матеріалів від слідчих та оперативних підрозділів також пояснюється нездійснення контрольно-перевірочних заходів відносно фізичних осіб-підприємців, щодо яких до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відомості про вчинення кримінального правопорушення за ознаками, передбаченими ст. 212 КК України.

Також у вищезазначених поясненнях ОСОБА_2 відображені інші дії, вчинені очолюваною нею ДПІ по виконанню завдань центрального та територіальних податкових органів, інших обов'язків, передбачених для податкових органів вимогами Податкового кодексу України, факт порушення яких відображено в акті перевірки, зокрема, триває робота по відпрацюванню сумнівного податкового кредиту за наявності матеріалів про нереальність господарських операцій (проведені перевірки платників податків, складено та направлено до ДПІ контрагентів податкову інформацію, включено до проекту плану-графіка перевірок на наступний період, донараховано податкові зобов'язання); проведена робота по залученню до декларування податку на прибуток платників, якими така декларація за 2014 рік після граничного терміну подачі не була подана.

Колегія суддів також вважає необхідним зауважити, що невиконання лише окремих індикативних показників зі збору платежів до бюджету, без аналізу дій та/або бездіяльності керівника ДПІ, які призвели до вказаного невиконання, не можуть бути підставою для притягнення цього керівника до дисциплінарної відповідальності. Крім того, як вбачається з матеріалів справи, індикатив надходжень коштів до загального фонду державного бюджету за січень-травень 2015 року ДПІ у Малиновському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області було виконано на 107,6%.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про недоведеність відповідачем правомірності прийнятого ним рішення та дотримання вимог Закону України «Про державну службу» та КЗпП України в частині застосування дисциплінарного стягнення до позивача, у зв'язку з чим наказ Державної фіскальної служби України від 07 липня 2015 року №475 «Про результати перевірки територіальних органів ДФС в Одеській області» в частині оголошення догани першому заступнику начальника ДПІ у Малиновському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_2 підлягає скасуванню.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що порушення норм матеріального права призвели до неправильного вирішення справи, тому постанова Окружного адміністративного суду м.Києва від 02 грудня 2015 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 02 грудня 2015 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_2 задовольнити.

Скасувати наказ Державної фіскальної служби України від 07 липня 2015 року №475 «Про результати перевірки територіальних органів ДФС в Одеській області» в частині оголошення догани першому заступнику начальника ДПІ у Малиновському районі м.Одеси ГУ ДФС в Одеській області ОСОБА_2

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 29 лютого 2016 року.

Головуючий суддя В.Е.Мацедонська

Судді Т.М.Грищенко

І.О.Лічевецький

Головуючий суддя Мацедонська В.Е.

Судді: Лічевецький І.О.

Грищенко Т.М.