Постанова № 56129020, 18.02.2016, Черкаський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2016 року справа № 823/5398/15

м. Черкаси

08 год. 44 хв.

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Тимошенко В.П.,

за участю секретаря судового засідання - Цаплі І.Ю.,

представника відповідача - Житнікової Т.А. (за довіреністю),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом Департаменту житлово - комунального комплексу Черкаської міської ради до Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області, третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача старший державний інспектор сільського господарства Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області Дрозденко Володимир Ілліч про визнання дій протиправними та скасування припису,

встановив:

11 грудня 2015 року до суду з позовною заявою звернувся Департамент житлово - комунального комплексу Черкаської міської ради (далі - позивач), в якій просить:

1) визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області в особі старшого державного інспектора сільського господарства Дрозденко В.І., які полягають у незаконному складанні акту обстеження земельної ділянки від 27.11.2015, акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 27.11.2015 та припису від 27.11.2015 №000351;

2) скасувати припис №000351 від 27.11.2015.

Позовні вимоги мотивовані тим, що за наслідками перевірки відповідачем складені: акт обстеження земельної ділянки від 27.11.2015, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 27.11.2015 та припис від 27.11.2015 №000351. В акті обстеження земельної ділянки зафіксовано, що департаментом проведено без спеціального дозволу зняття грунтового покриву (родючого шару грунту), а актом перевірки встановлено порушення вимог ст. 168 Земельного кодексу України - зняття грунтового покриву (родючого шару грунту) без спеціального дозволу на ділянці загальною площею 9,9942 га житлової та громадської забудови, що перебуває в постійному користуванні позивача. На думку позивача, припис відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю та просив позов задовольнити повністю.

Відповідач та третя особа, належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, заперечень проти адміністративного позову не подали, в судове засідання не з'явилися.

Заслухавши пояснення представників позивача, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд встановив таке.

Судом встановлено, що 27.11.2015 відповідно до направлення на проведення планової/позапланової перевірки від 19.11.2015 №43 (а.с.7), на підставі ухвали Соснівського районного суду міста Черкаси від 21.10.2015 (а.с.8) Держсільгоспінспекцією України у Черкаській області проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства керівництвом Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради.

Результати перевірки оформлені актом перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 27.11.2014 (а.с.13) та на підставі порушень, зафіксованих даним актом перевірки, 27.11.2015 відповідачем винесено припис №000351, яким позивачу приписано 27.12.2015 усунути порушення земельного законодавства (а.с. 14).

Як вбачається з акту та припису, посадовою особою відповідача в ході перевірки встановлено, що позивачем порушено вимоги ст.. 168 Земельного кодексу України - зняття грунтового покриву (родючого шару грунту) без спеціального дозволу на площі 4,7574 га в районі вул. Промислової і станції Заводської на земельній ділянці загальною площею 9,9942 га житлової та громадської забудови, що перебуває в постійному користуванні Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради для розширення кладовища згідно державного акту на право постійного користування землею серії ЯЯ №340996 виданого на підставі рішення Черкаської міської ради від 07.06.2012 №3-961.

Вирішуючи спір по суті суд зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Указом Президента України від 13.04.2011 року №459/2011 затверджене Положення про Державну інспекцію сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України), яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Держсільгоспінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики України), іншими актами законодавства України, дорученнями Президента України та Міністра.

В силу пункту 5 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право, між іншим, складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

За правилами частини 2 статті 188 Земельного кодексу України порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом, яким є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у вказаній сфері та розглядати відповідно до вимог чинного законодавства про адміністративні правопорушення.

Наведена норма права також кореспондує з приписами частини 1 статті 144 Земельного кодексу України, відповідно до якої у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля складає протокол про порушення та видає особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк. Якщо особа, яка допустила порушення земельного законодавства, не виконала протягом зазначеного строку вказівки державного інспектора щодо припинення порушення земельного законодавства, державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля відповідно до закону накладає на таку особу адміністративне стягнення та повторно видає вказівку про припинення правопорушення чи усунення його наслідків у 30-денний строк.

Згідно частини 6 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

Частиною 7 вказаної статті зазначено, що на підставі акта, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

Відповідно до частини 8 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Частина 9 статті 4 вказаного Закону передбачає, що невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб'єкта господарювання згідно із законом.

Отже, Державна інспекція сільського господарства України через свої територіальні підрозділи здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Відповідно до статті 96 Земельного кодексу України землекористувачі зобов'язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням та за свій рахунок приводити її у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу, за винятком випадків незаконної зміни рельєфу не власником такої земельної ділянки.

Суд зазначає, що матеріалами справи підтверджується та не заперечується позивачем, що ним здійснюється будівництво кладовища №6. У зв'язку з проведеними роботами на площі 4,4574 га земельної ділянки позивачем був знятий ґрунтовий покрив, що підтверджується актом обстеження земельної ділянки від 27.11.2015.

Частинами 2, 3 ст. 168 Земельного кодексу України передбачено, що власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; при здійсненні діяльності, пов'язаної з порушенням поверхневого шару ґрунту, власники земельних ділянок та землекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу земельну ділянку для підвищення її продуктивності та інших якостей.

Порядок отримання спеціального дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок врегульований Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок" котрий затверджений наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 4 січня 2005 року №1 (надалі Порядок.)

Пунктом 2 зазначено, що спеціальний дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою і дає право власнику земельної ділянки чи землекористувачу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки.

Пунктом 3.1 встановлено, що власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов'язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту.

Тобто, суд звертає увагу, що від власників земельних ділянок та землекористувачів вимагається отримання зазначеного дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, за умови, що ними здійснюється діяльність, пов'язана з порушенням поверхневого (родючого) шару ґрунту, а, саме зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, оскільки, наявність такого дозволу є законодавчо встановленою передумовою здійснення такої діяльності.

Пунктом 3.1 передбачає винятки з цього правила, а саме випадки коли отримання дозволу не є обов'язковим, та такими обставинами зокрема є обставини, коли переміщення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) здійснюється в межах однієї й тієї самої земельної ділянки, що надана для ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва та будівництва індивідуальних гаражів.

Із зазначеного вбачається, що отримання дозволу не вимагається, коли переміщення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) здійснюється в межах однієї й тієї самої земельної ділянки, та таке переміщення здійснюється на земельних ділянках, що надані для ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва та будівництва індивідуальних гаражів, однак для здійснення такого переміщення на інших землях необхідним є отримання спеціального дозволу.

Пункт 3.3 цього Порядку передбачено, що дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Якщо в проекті ці умови не визначені чи визначені в неповному обсязі, відповідний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держкомзему України /далі - Держкомзему/) відмовляє у видачі дозволу.

В ході перевірки та дослідженими судом доказами встановлено, що позивач здійснює будівництво кладовища №6, на землях житлової та громадської забудови та позивачем не дотримано умов зняття та перенесення ґрунтового покриву, оскільки позивач не отримав спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельної ділянки.

Позивач в підтвердження того, що поверхневий шар грунту знятий ним на земельній ділянці, на котрій проведено будівництво кладовища №6 не характеризується ознаками родючості посилається на Агрохімічний паспорт земельної ділянки (а.с.10), де вказано, що землі під кладовище мають вміст гумусу 2%, що є низьким рівнем для визнання цих земель родючими.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону земель», ґрунт - природно-історичне органо-мінеральне тіло, що утворилося на поверхні земної кори і є осередком найбільшої концентрації поживних речовин, основою життя та розвитку людства завдяки найціннішій своїй властивості - родючості.

Родючість ґрунту - здатність ґрунту задовольняти потреби рослин в елементах живлення, воді, повітрі і теплі в достатніх кількостях для їх нормального розвитку, які в сукупності є основним показником якості ґрунту.

Суд вказує на те, що для визначення якісного стану земель (наявності чи відсутності родючого шару ґрунту) на землях несільськогосподарського призначення необхідно здійснювати проведення ґрунтового обстеження земельної ділянки, на якій планується проведення земельних робіт, що регламентовано статтею 36 Закону України «Про землеустрій».

Відповідно до статті 1 Закону України "Про охорону земель", ґрунтове обстеження - визначення генетичної будови та властивостей ґрунтів, структури ґрунтового покриву.

Оскільки чинним законодавством власникам земельних ділянок та землекористувачам забороняється здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу, позивачу слід було з метою отримання відомостей щодо необхідності одержання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву звернутись до дозвільних органів з відповідним пакетом документів, та за результатами розгляду документів та проведеного ґрунтового обстеження земельної ділянки, на якій планується проведення позивачем земельних робіт, спеціалістами інспекції надався б висновок щодо необхідності чи у відсутності такої необхідності щодо отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву, однак зазначені дії позивачем вчинено не було, що і потягло, на переконання суду, до правомірного винесення оскаржуваного припису, так як спеціального дозволу, що вимагається законом, зокрема у землекористувачів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок у позивача не було.

В даному спорі вирішальним питанням є наявність чи відсутність у позивача спеціального дозволу на зняття та перенесення поверхневого шару грунту, однак питання родючості чи неродючості вирішується за наслідками звернення за отримання спеціального дозволу до компетентного органу, адже пунктом 3.1 Порядку встановлено, що власники земельних ділянок та землекористувачі, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, зобов'язані отримати дозвіл на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки, якщо це призводить до порушення поверхневого (родючого) шару ґрунту, проте позивач, як це з'ясувалось судовим розглядом, навіть не звертався за отриманням такого дозволу.

А відтак і спростовуються твердження позивача про неродючість поверхневого шару грунту на належній йому земельній ділянці.

Щодо твердження позивача на наявність у нього дозволу на виконання будівельних робіт, що виключає необхідність отримання спеціального дозволу на зняття поверхневого шару грунту, то суд таке твердження позивача як підставу задоволення позову відхиляє зважаючи на таке.

Згідно статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

Відповідно до підпункту 1 пункту 2 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.

З наведеного вбачається, що отримання дозволу на виконання будівельних робіт свідчить лише про дотримання позивачем під час здійснення чи підготовки будівництва об'єкта нерухомості вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, тощо, але аж ніяк не свідчить про дотримання позивачем під час будівництва вимог земельного законодавства, та більше того не є тією обставиною, що виключає встановлений обов'язок отримання позивачем спеціального дозволу на зняття поверхневого шару грунту з наданої йому у користування земельної ділянки, у спеціально уповноваженого на це органу, котрим органи державного архітектурно-будівельного контролю не є, а відтак отримання їхнього дозволу на виконання будівельних робіт не надає позивачу права на зняття поверхневого шару грунту без спеціального дозволу, адже до сфери органів державного архітектурно-будівельного контролю не входить вирішення зазначених земельних питань, оскільки сфера архітектурно-будівельного контролю щодо земельних питань обмежується лише питаннями права власності чи користування землею на котрій здійснюватиметься будівництво.

А відтак, проаналізувавши вищевикладене, суд приходить до висновку, що в ході судового розгляду справи встановлено порушення позивачем земельного законодавства, що полягало у знятті ґрунтового покриву земельної ділянки без спеціального дозволу, наявність котрого є законодавчо встановленою передумовою здійснення будівельної діяльності пов'язаної з порушенням поверхневого (родючого) шару грунту, що є наслідком констатації судом правомірності прийняття відповідачем припису від 27.11.2015, а тому у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Відповідно до частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно із частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Суд, згідно статті 86 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Відповідно до частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, як позивач не зміг довести перед судом обставини, на котрих ґрунтувався його позов, то в задоволені позовних вимог слід відмовити як таким, що заявлені безпідставно, а відповідно дії Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області в особі старшого державного інспектора сільського господарства Дрозденко В.І., які полягають у незаконному складанні акту обстеження земельної ділянки від 27.11.2015, акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 27.11.2015 та спірний припис визнати такими, що вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Керуючись статтями 56, 58, 86, 94, 159, 162, 163, 254 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження. Апеляційна скарга може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя В.П. Тимошенко

Повний текст постанови складений та підписаний 23 лютого 2016 року