Ухвала суду № 55989168, 16.02.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/12926/15 Головуючий у 1-й інстанції: Мазур А.С. Суддя-доповідач: Грищенко Т.М.

У Х В А Л А

Іменем України

16 лютого 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Грищенко Т.М.,

суддів Лічевецького І.О., Мацедонської В.Е.,

при секретарі Киш С.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2015 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Антитерористичного центру при Службі безпеки України, Служби безпеки України, третя особа: Міністерство юстиції України про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Антитерористичного центру при Службі безпеки України, Служби безпеки України, третя особа: Міністерство юстиції України, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункт 1.6 та розділ VII «Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей», затвердженого наказом першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) № 145ог від 12.06.2015року, в частині, що обмежує право громадянина на вільне пересування по території України, а саме: - щодо встановлення заборони перетинання лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом; - щодо встановлення громадянину України вичерпного переліку мети та підстав для в'їзду на контрольовану (неконтрольовану) територію Луганської та Донецької області; - щодо встановлення обов'язку отримання громадянином України дозволу на в'їзд на контрольовану (неконтрольовану) територію Луганської та Донецької області; - щодо встановлення обов'язку отримання громадянином України дозволу на виїзд з контрольованої (неконтрольованої) території Луганської та Донецької області.

ОСОБА_2 мотивувала свої вимоги тим, що вказаний пункт та розділ Тимчасового порядку контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, затвердженого наказом першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (керівника Антитерористичої операції на території Донецької та Луганської областей) №145ог від 12.06.2015 року порушує її особисте невід»ємне право та такі ж права інших громадян України на свободу пересування територією України і суттєво порушують норми міжнародного права, зокрема Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також норми національного законодавства, зокрема, Конституції України та інших законодавчих актів, які захищають права та основоположні свободи людини.

Крім того, позивачка посилається на те, що оскаржений нею в частині Тимчасовий порядок, затверджений наказом посадової особи Антитерористичного центру, вчинений цією посадовою особою поза межами її повноважень, з огляду на те, що будь - які обмеження громадян на пересування в на території країни може встановлюватись лише законом та виправдане суспільними інтересами, як передбачається нормами міжнародного права та національного законодавства.

ОСОБА_2 посилається, як на наслідки викладених порушень законодавства, на суттєві недоліки у виконанні вказаних норм Тимчасового порядку: недоступність отримання необхідних пропускних документів для широкого кола громадян, затримки в їх отриманні, виснажливі черги на пунктах пропуску, приниження громадян, які допускаються при огляді їх самих та транспорту, створення грунту для корупційних діянь та численних зловживань, тощо. На її думку, скасування пункту 1.6 та УП розділу Тимчасового порядку відновить законні права громадян України, спростить порядок переміщення осіб на лінії розмежування та унеможливить корупцію та зловживання.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2015 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено. У своєму рішенні суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскаржені як протизаконні п. 1.6 та УП розділ Тимчасового порядку не суперечать вимогам норм міжнародного права та ст.ст. 17, 33 Конституції України, якими допускається обмеження, встановлені законом, та узгоджуються з нормами законодавства України і, зокрема, Закону України «Про боротьбу з тероризмом» від 28.06.1996 року №254к/96-ВР. Суд першої інстанції також не завбачив порушень законодавства в тому, що вказаний Тимчасовий порядок буз затверджений посадовою особою - начальником штабу - першим заступником керівника антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, генералом - майором ОСОБА_3

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

У судовому засіданні позивачка підтримала свої апеляційні вимоги з наведених у позовній заяві підстав і зазначила, що реалізація оскаржуваних нею п. 1.6 та розділу УП Тимчасового порядку не тільки не захищає її законні інтереси та не сприяє урегулюванню і впорядкуванню перетину громадянами розмежування АТО громадянами з обох сторін вказаної лінії, а й навпаки створює умови, які унеможливлюють такий перетин та є підґрунтям для численних зловживань. Зокрема, посилалась і на відсутність транспортного сполучення між містами, необхідність нести великі матеріальні затрати на поїздку, великі затрати часу на отримання пропусків та на черги на контрольно-пропукних постах, тощо.

Представники відповідачів подали заперечення на апеляційну скаргу та не погоджувались з доводами апеляційної скарги, посилаючись на відповідність вимогам закону оскаржуваних частин Тимчасового порядку та повноважність особи, що їх підписала. У судовому засіданні представники пояснили, що видання цього Тимчасового порядку є вимушеною мірою продиктованою наявністю бойових дій на лінії розмежування Донецької та Луганської областей, намаганням певних осіб провезти зброю та інші заборонені предмети та товари на території по обидва боки ліні розмежування, необхідністю контролювати проїзд транспорту з огляду на обстріли та замінування доріг і прилеглих територій.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 12.06.2015 року начальником штабу - першим заступником керівника Антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей генерал-майором ОСОБА_3 було прийнято наказ № 415ог, яким затверджено Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей.

Пунктом 1.6 вказаного Порядку визначено, що перетин лінії зіткнення громадським пасажирським транспортом забороняється, за винятком нерегулярних перевезень для окремих організованих груп людей (біженців, дітей для оздоровлення та відпочинку, тощо), за відповідним дозволом виданим згідно рішення КЦ.

Розділом VII Порядку встановлено порядок надання, припинення та відмови у наданні дозволу фізичній особі.

Позивачка, вважаючи, що положення пункту 1.6 та розділу VII Порядку в частині, що встановлює громадянину України строк перебування на контрольованій (неконтрольованій) території, а також встановлює виключний перелік мети та підстав для в'їзду (виїзду) на (з) контрольовану (неконтрольовану) територію, підлягають скасуванню, як такі, що не відповідають статті 33 Конституції України, статті 12 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», статті 12 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права від 16.12.1966, статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, окремим Рішенням Європейського Суду з прав людини, звернулася з даним позовом.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія Київського апеляційного адміністративного суду зазначає наступне.

Дійсно, відповідно до ст. 33 Конституції України, кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Вказана норма Конституції України цілком узгоджується з рядом норм та нормативних актів міжнародного права.

У відповідності з абз. 7 ч.1 ст. 13 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11.12.2003 року №1382 допускається обмеження вільного вибору місця проживання в адміністративно - територіальних одиницях, які знаходяться на тимчасово-окупованих територіях.

17.03.2015 року вийшла Постанова верховної Ради України за №254-УШ «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», яким запроваджений особливий порядок місцевого самоврядування до моменту виведення усіх незаконних збройних формувань, російських окупаційних військ, бойової техніки, бойовиків та найманців з території України та відновлення контролю за державним кордоном Ук4раїни.

Таким чином, певні обмеження свободи пересування громадян є допустимими і колегія суддів вважає, щодо даного випадку таким законом, що допускає обмеження в свободі пересування громадян є Закон України "Про боротьбу з тероризмом", в межах і на підставі якого передбачена можливість встановлення тимчасового обмеження свободи пересування в районі проведення АТО під час їх проведення.

У відповідності до положень статті 1 Закону України "Про боротьбу з тероризмом"

- тероризм - суспільно небезпечна діяльність, яка полягає у свідомому, цілеспрямованому застосуванні насильства шляхом захоплення заручників, підпалів, убивств, тортур, залякування населення та органів влади або вчинення інших посягань на життя чи здоров'я ні в чому не винних людей або погрози вчинення злочинних дій з метою досягнення злочинних цілей;

- боротьба з тероризмом - діяльність щодо запобігання, виявлення, припинення, мінімізації наслідків терористичної діяльності;

- антитерористична операція - комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності;

- район проведення антитерористичної операції - визначені керівництвом антитерористичної операції ділянки місцевості або акваторії, транспортні засоби, будівлі, споруди, приміщення та території чи акваторії, що прилягають до них і в межах яких проводиться зазначена операція;

- режим у районі проведення антитерористичної операції - особливий порядок, який може вводитися в районі проведення антитерористичної операції на час її проведення і передбачати надання суб'єктам боротьби з тероризмом визначених цим Законом спеціальних повноважень, необхідних для звільнення заручників, забезпечення безпеки і здоров'я громадян, які опинилися в районі проведення антитерористичної операції, нормального функціонування державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Так, ст. 14 вказаного Закону містить пряму норму про те, що права і свободи громадян в районі проведення АТО можуть бути тимчасово обмежені.

Рішенням Ради національної безпеки і оборони України (уведене в дію Указом Президента України від 14.04.2014 №405) з 14 квітня 2014 року суб'єктами боротьби з тероризмом вживаються активні заходи з проведення АТО на зазначених територіях, яка здійснюється у чіткій відповідності до Закону України "Про боротьбу з тероризмом" та з дотриманням вимог законодавства України (у тому числі щодо дотримання прав і свобод громадян).

Наказом Антитерористичного центру при СБУ від 07.10.2014 № 33/6/а "Про визначення районів проведення антитерористичної операції та термінів її проведення" встановлено, що до районів проведення АТО входять Донецька і Луганська області.

Це особливий порядок, який може вводитися на час проведення такої операції і передбачати надання суб'єктам боротьби з тероризмом спеціальних повноважень, необхідних для звільнення заручників, забезпечення безпеки і здоров'я громадян, які опинилися в районі проведення АТО, нормального функціонування державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

Статтею 3 вказаного Закону визначені основні принципи боротьби з тероризмом, зокрема, пріоритетність попереджувальних заходів. Одним із таких заходів є здійснення контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей.

Відповідно до ст.ст. 4, 5 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" СБУ є головним органом у загальнодержавній системі боротьби з терористичною діяльністю та забезпечує через Антитерористичний центр при СБУ організацію і проведення антитерористичних заходів, координацію діяльності суб'єктів боротьби з тероризмом відповідно до визначеної законодавством України компетенції.

Безпосереднє управління АТО здійснюється оперативним штабом, керівнику якого як керівникові АТО підпорядковані сили і засоби, які залучаються до здійснення антитерористичних заходів.

Також, з метою захисту особи, держави і суспільства від тероризму, виявлення та усунення причин і умов, які його породжують, посадові особи, залучені до АТО ч. 1 ст. 15 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" наділені певним обсягом прав, в тому числі: - затримувати і доставляти в органи внутрішніх справ осіб, які вчинили або вчиняють правопорушення чи інші дії, що перешкоджають виконанню законних вимог осіб, залучених до АТО, або дії, пов'язані з несанкціонованою спробою проникнення в район проведення АТО і перешкоджання її проведенню (п. 2); - перевіряти у громадян і посадових осіб документи, що посвідчують особу, а в разі відсутності документів - затримувати їх для встановлення особи (п. 3); - здійснювати в районі проведення АТО особистий догляд громадян, огляд речей, що при них знаходяться, транспортних засобів та речей, які ними перевозяться (п. 4); - тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях та дорогах, не допускати транспортні засоби, у тому числі транспортні засоби дипломатичних представництв і консульських установ, та громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти, виводити громадян з окремих ділянок місцевості та об'єктів, відбуксировувати транспортні засоби (п. 5).

Крім того, ст. 14 Закону закріплено, що у районі проведення АТО на час її проведення може бути встановлено спеціальний порядок, зокрема, організовано патрульну охоронну службу та виставлено оточення.

Права і свободи громадян в районі проведення АТО можуть бути тимчасово обмежені.

Перебування в районі проведення АТО будь-яких осіб, не залучених до її проведення, допускається з дозволу керівника оперативного штабу.

Отже, в зоні проведення АТО права і свободи громадянина щодо свободи пересування можуть бути обмежені в рамках закону.

Таким актом і є Тимчасовий порядок контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів) через лінію зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, затверджений наказом першого заступника керівника АТЦ при СБУ (керівника антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) від 12.06.2015 №415ог, який було видано на підставі ст. 14 Закону.

Зазначений Порядок спрямований на реалізацію визначених ч. 1 ст. 15 Закону прав посадових осіб, залучених до АТО, і в розумінні ч. 5 ст. 12 Закону є законною вимогою, викладеною у письмовій формі - акті першого заступника керівника АТЦ при СБУ (керівника АТО на території Донецької та Луганської областей) та обов'язковою до виконання.

Необхідність затвердження Порядку зумовлена ситуацією на сході України та проведенням АТО на території Донецької та Луганської областей, а також вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей.

Оскаржуваний Порядок є законною вимогою посадової особи суб'єкта боротьби з тероризмом, затверджений у межах надання суб'єктам боротьби з тероризмом спеціальних повноважень, необхідних для звільнення заручників, забезпечення безпеки і здоров'я громадян, які опинилися в районі проведення АТО, нормального функціонування державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. Свобода пересування у передбачених законом випадках може бути тимчасово обмежена.

Таким чином, перший заступник керівника АТЦ при СБУ (керівник антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей) мав повне право на встановлення певних режимних обмежень в районі проведення АТО, що вірно було встановлено судом першої інстанції.

За вказаних обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, про відповідність наказу та Тимчасового порядку вимогам законодавства України, як такого, що виданий в рамках реалізації норм ЗУ «Про боротьбу з тероризмом».

При цьому, колегія суддів з розумінням відноситься і погоджується з доводами позивачки щодо наявності численних недоліків у виконанні вказаного Тимчасового порядку, які ускладнюють перетин лінії розмежування громадянами та транспортом. Численні повідомлення в засобах масової інформації та соцмережах свідчать про наявність численних порушень та і прямих корупційних діянь на пунктах пропуску. Це свідчить про недоліки в організації виконання вимог, встановлених у Тимчасовому порядку, і відсутності належного контролю з боку відповідачів за діяльністю посадових осіб, відповідальних за його виконання. Проте, ці обставини, на думку колегії суддів, не можуть бути підставою для скасування вказаних позивачкою частин цього Тимчасового порядку.

Крім цього, ч.ч. 3,4 ст. 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав і основоположних свобод також встановлено, що на здійснення права на свободу пересування не можуть бути встановлені жодні обмеження, крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної чи громадської безпеки, для підтримання публічного порядку, запобігання злочину, для захисту здоров'я чи моралі або з метою захисту прав і свобод інших осіб.

Права на вільне пересування і обрання місця проживання також можуть у певних місцевостях підлягати обмеженням, що встановлені згідно із законом і виправдані суспільними інтересами в демократичному суспільстві.

Частинами 1,3 ст. 12 Міжнародного пакту про громадські та політичні права встановлено, що кожному, хто законно перебуває на території будь-якої держави, належить, у межах цієї території, право на вільне пересування і свобода вибору місця проживання.

Згадані вище права не можуть бути об'єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачено законом, які є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я чи моральності населення або прав та свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті. Така ж правова позиція викладена в Рішенні Європейського Суду з прав людини від 07.12.2006 по справі "Іванов проти України" (заява № 15007/02), на яке звертав увагу апелянт.

Зокрема, у п. 88 Рішення вказано, що Конвенція дозволяє державам, за деяких обставин, застосовувати запобіжні заходи, які обмежують свободу ..., включаючи обмеження свободи.

Викладене узгоджується з законодавством України. Так за ст. 27 Конституції України обов'язок держави - захищати життя людини. Ст. 17 Конституції України, встановлено, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу. Ст.68 Конституції України встановлено, що кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.

Відповідно до покладених Законом України "Про Службу безпеки України" завдань СБУ зобов'язана вживати заходів для захисту територіальної цілісності, інтересів держави та прав громадян.

Таким чином, запровадження Порядку (який визначає окремі питання здійснення контролю за переміщенням в районі проведення АТО на території Донецької та Луганської областей, вздовж лінії зіткнення у межах Донецької та Луганської областей, осіб, транспортних засобів та вантажів (товарів), а також види блокпостів, контрольних пунктів в'їзду-виїзду, порядок їх функціонування, правила їх перетинання), у правовому розумінні не можна розглядати як дії, що порушують особисті немайнові права особи.

Колегія суддів вважає, що Тимчасовий порядок спрямований на захист законних прав на життя і здоров'я усіх осіб, які перебувають на території держави, оскільки відсутність належного контролю за переміщенням осіб, транспортних засобів та вантажів з території, на якій органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не у повному обсязі повноваження, створює загрозу для безпеки як всієї держави в цілому, так і для безпеки життя і здоров'я кожного громадянина, який перебуває на її території (внаслідок переміщення зброї, вибухівки, терористичних груп тощо).

Таким чином, потреба отримання дозволів на право переміщення осіб, транспортних засобів та вантажів з тимчасово неконтрольованих територій на іншу територію України та з території України до тимчасового неконтрольованих територій є заходом, направленим на захист особи, держави і суспільства від тероризму, має тимчасовий характер та обмежена районом проведення АТО. Щодо не встановлення строку дії таких обмежень, то колегія суддів вважає за реальних обставин і подій неможливим встановити ці строки.

Щодо доводів апелянта про неприйняття судом першої інстанції до уваги приписів ст. 64 Конституції України слід зазначити, що Конституція України допускає обмеження права громадян на свободу пересування у випадках, встановлених законом, зокрема, ст. 33 Конституції України.

Крім того, як зазначено у постанові пленуму Верховного Суду України від 01.11.1996 №9 "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя", якщо зі змісту конституційної норми випливає необхідність додаткової регламентації її положень законом, суд при розгляді справи повинен застосувати тільки той закон, який ґрунтується на Конституції і не суперечить їй.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що доводами ОСОБА_2, викладеними в апеляційній скарзі, не спростовуються висновки суду першої інстанції, викладені у постанові, а тому колегія суддів не вбачає підстав для її скасування.

Згідно ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 жовтня 2015 р. - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Т.М.Грищенко

Судді І.О.Лічевецький

В.Е.Мацедонська

Повний текст рішення виготовлено 22.02.2016 р.

.

Головуючий суддя Грищенко Т.М.

Судді: Лічевецький І.О.

Мацедонська В.Е.