Постанова № 55867638, 16.02.2016, Львівський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2016 року Справа № 876/9048/15

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Попка Я.С.

суддів Хобор Р.Б., Сеника Р.П.

за участю секретаря судового засідання Мартинишина Р.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційні скарги Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області, Приватного підприємства «Шік-Транс», Товариства з обмеженою відповідальністю «Паннонія Авто-Центр» на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 липня 2015 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Ужгородське автотранспортне підприємство 12107» до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Приватне підприємство «Шік-Транс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Паннонія Авто-Центр» про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

20.03.2015 року позивач - Публічне акціонерне товариство «Ужгородське автотранспортне підприємство 12107» звернулося до суду з позовом до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Приватне підприємство «Шік-Транс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Паннонія Авто-Центр», в якому просить визнати протиправним і скасувати рішення від 10.03.2015 року, оформлене протоколом № 2 Конкурсного комітету із визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території району, в частині визначення переможців з перевезення на маршрутах: об'єкт № 2 конкурсу: № 342-1 «Ужгород-Анталівці (Пейки)», об'єкт № 3 конкурсу № 385 «Ужгород-Чоп» та №389 «Чоп-Соломоново («Страж»), об'єкт №6 конкурсу: № 368 «Ужгород-Палло», № 362 «Ужгород- Малі Селменці».

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 липня 2015 року позов задоволено повністю. Визнано протиправним і скасовано рішення від 10.03.2015 року, оформлене протоколом № 2 Конкурсного комітету із визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території району, в частині визначення переможців з перевезення на маршрутах: об'єкт № 2 конкурсу: № 342-1 «Ужгород-Анталівці (Пейки)», об'єкт № 3 конкурсу № 385 «Ужгород-Чоп» та №389 «Чоп-Соломоново («Страж»), об'єкт №6 конкурсу: № 368 «Ужгород-Палло», № 362 «Ужгород-Малі Селменці».

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що перевірка достовірності інформації, викладеної у заяві та документах перевізника-претендента перевіряється організатором та робочим органом не пізніше, ніж за два дні до проведення конкурсу; автомобільні перевізники, які подали на розгляд документи, що містять недостовірну інформацію до участі в конкурсі не допускаються; перевізники, які прийняли участь у конкурсі оцінюються за бальною системою за певними показниками; рішення стосовно визначення кращого перевізників-претендента приймається Конкурсним комітетом простою більшістю голосів з використанням бальної системи оцінки пропозицій; переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників претендентів. Тобто, перевізник допускається до участі у конкурсі саме по результатам перевірки його відомостей робочим органом, і рішення про допуск перевізника до участі у конкурсі має бути прийнято до початку проведення конкурсу. Виключення перевізника з числа претендентів під час проведення конкурсу є порушенням пункту 27 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування.

Суд констатує, що Конкурсний комітет, допустивши позивача до участі у конкурсі, повинен був оцінити його пропозиції за бальною системою, урахувавши та оцінивши спірні відомості, а недопуск до конкурсу претендента на стадії прийняття рішення та виключення перевізника з числа претендентів під час проведення конкурсу суперечить пункту 27 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування.

Відповідачем при прийнятті рішення, оформленого протоколом №2 Конкурсного комітету із визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходить за межі території району, в частині визначення переможців на маршрутах: об'єкт 2, об'єкт 6 конкурсу порушено вимоги п. 37 Порядку № 1081, що мало наслідком порушення права позивача на допущення до участі в конкурсі та підлягає судовому захисту, а протокол № 2 від 10 березня 2015 року підлягає в цій частині скасуванню.

Щодо об'єкту конкурсу № 3, де в пакеті було оголошено конкурс на два маршрути №385 «Ужгород-Чоп» та №389 «Чоп-Соломоново (Страж)» було подано документи двох перевізників-претендентів: ПП «Шік-Транс» та ПАТ «Ужгородське АТП 12107» слід зазначити наступне. Конкурсним комітетом переможцем конкурсу було оголошено ПП «Шік -Транс». Публічне акціонерне товариство «Ужгородське автотранспортне підприємство 12107» визнано таким, що набрало меншу кількість балів.

Суд першої інстанції звертає увагу на те, що позивач ПАТ «Ужгородське АТП-12107» за результатами голосування отримав 30,45 балів, ПП «Шік-Транс» 36,76 балів.

Крім того, технічний аудіозапис від 10 березня 2015 року не містить фрагменту аудіозапису засідання Конкурсного комітету по визначенню переможця конкурсу по об'єкту № 3 маршруту № 385 «Ужгород-Чоп» та № 389 «Чоп-Соломоново (Страж)».

Таким чином, відсутність фрагменту аудіозапису, на переконання суду першої інстанції, вказують на порушення з боку органу місцевої виконавчої влади, її уповноважених ссіб та свідчать про неправомірність дій організатора конкурсу, оскільки останній діяв не у відповідності до приписів чинних нормативних актів, що регулюють діяльність автотранспортних перевізників на маршрутах загального користування, діяв не прозоро, упереджено, необгрунтовано, тобто без врахування всіх обставин справи, пог,а межами повноважень та не у спосіб передбачений законом.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, вважаючи її прийнятою з порушенням норм матеріального та процесуального права, Ужгородська районна державна адміністрація Закарпатської області, Приватне підприємство «Шік-Транс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Паннонія Авто-Центр» оскаржили її, подавши апеляційні скарги, в яких просять скасувати постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 липня 2015 року та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Апелянт - Ужгородська районна державна адміністрація Закарпатської області у своїй апеляційній скарзі зазначає, що за наявності встановлених ознак невідповідності умовам конкурсу претендент-перевізник може бути недопущений Конкурсним комітетом до участі в конкурсі. Такі повноваження віднесені до компетенції саме Конкурсного комітету, а не робочого органу чи організатора.

Апелянт акцентує увагу, що пунктом 40 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 передбачено, що конкурсний комітет розглядає пропозиції перевізників-претендентів під час проведення конкурсу.

Пунктом 47 Порядку передбачено, що рішення про результати конкурсу приймається Конкурсним комітетом на закритому засіданні в присутності не менш як половини його складу, у тому числі голови Конкурсного комітету або його заступника, простою більшістю голосів.

За наявності встановлених ознак невідповідності умовам конкурсу претендент-перевізник може бути недопущений Конкурсним комітетом до участі в конкурсі. Такі повноваження віднесені до компетенції саме Конкурсного комітету, а не робочого органу чи організатора.

По об'єкту №2 « Ужгород-Анталовці (Пейки)» апелянт зазначає, що відповідно до п.29 Порядку перевізник-претендент подає документи для часті в конкурсі. Згідно оцінки пропозицій перевізника-претендента ПАТ «Ужгородське АТП 12107» подано по маршруту «Ужгород-Анталовці (Пейки)» основний транспортний засіб - «ІКАРУС 250.59» за державним реєстраційним номером АО 6437 ВН (транспортний засіб, переобладнаний для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями). Однак, згідно з інформацією, наданою УДАІ УМВС в Закарпатській області по кожному перевізнику-претенденту, транспортний засіб «ІКАРУС 250.59», державний реєстраційний номер НОМЕР_1, не відповідає умовам конкурсу, затверджених організатором, а саме: тип даного транспортного засобу відповідає міжнародному стандарту EURO-0.

По об'єкту №6 («Ужгород-Палло», «Ужгород-Малі Селменці») апелянт вказує на те, що в оголошенні про проведення конкурсу в газеті «Вісті Ужгородщини» від 07.02.2015 року міститься тотожна вимога щодо забезпечення не менш як одним транспортним засобом для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями.

Пунктом 6 Порядку передбачено, що об'єктом конкурсу може бути: маршрут (кілька маршрутів) та/або оборотний рейс (кілька оборотних рейсів) міжміського автобусного сполучення; маршрут (кілька маршрутів) міського або приміського автобусного сполучення; сукупність оборотних рейсів міського або приміського автобусного сполучення за умови, що кількість таких рейсів на об'єкті конкурсу становить не менш як 50 на день; сукупність маршрутів приміського та маршрутів або оборотних рейсів міжміського сполучення.

Оскільки, поняття «об'єкт конкурсу» передбачає як окремий маршрут, так і декілька маршрутів, надання пропозиції щодо забезпечення транспортним засобом для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями кожного маршруту є виконанням вимог п.6 Порядку.

По об'єкту № 3 («Ужгород-Чоп», «Чоп-Соломоново (Страж)» апелянт стверджує, що під час розгляду справи в суді та відтворенні в судовому засіданні аудіозапису конкурсного комітету встановлено відсутність фрагменту засідання конкурсного комітету по оцінці пропозицій та підрахунку балів по об'єкту №3.

Однак, відсутність фрагменту обговорення об'єкту №3 не впливає на рішення Конкурсного комітету та не означає зловживань з боку його посадових осіб.

У зв'язку з тим, що в законодавстві немає чіткого визначення, скільки перевізник - переможець повинен обслуговувати рейсів на маршруті та обмежень щодо обслуговування маршруту кількома перевізниками, ПП «Шік-Транс», згідно вищевказаного договору, здійснював перевезення саме на маршруті №385 «Ужгород-Чоп», що свідчить про обслуговування ним даного маршруту, що є об'єктом конкурсу. Відповідно до протоколу засідання Конкурсного комітету №2 10.03.2015 року прийнято одноголосне рішення щодо здійснення нарахування 36,76 балів ПП «Шік-Транс» (за - 7, проти - 0, утримались - 0) та підписаний всіма членами Конкурсного комітету, що свідчить про те, що нарахування балів по кожному об'єкту проводилося.

Обгрунтовуючи доводи апеляційної скарги, апелянт - Приватне підприємство «Шік-Транс» зазначає, що згідно договору 15.12.2009 року №54-1, укладеного між Закарпатською обласною державною адміністрацією та ПП «Шік-Транс» замовник надає перевізнику право на перевезення на маршруті № 385 «Ужгород-Чоп» на період з 15.12.2009 року по 14.12.2013 року. У зв'язку з тим, що в законодавстві немає чіткого визначення та вимоги, скільки перевізник-переможець повинен обслуговувати рейсів на маршруті та обмежень щодо обслуговування маршруту кількома перевізниками, а ПП «Шік-Транс», згідно вищевказаного договору, здійснював перевезення саме на маршруті № 385 «Ужгород-Чоп», що свідчить про обслуговування ним даного маршруту, що є об'єктом конкурсу, то згідно протоколу засідання Конкурсного комітету № 2 10.03.2015 року прийнято одноголосне рішення щодо здійснення нарахування 11 балів перевізнику-переможцю попереднього конкурсу, що входить до об'єкту конкурсу.

Окрім того, відповідно до п. 1.1. Умов конкурсу із визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території району, затверджених розпорядженням голови Ужгородської райдержадміністрації «Про затвердження Умов конкурсу з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусах загального користування, що не виходять за межі території району» 23.06.2014 року №170, райдержадміністрація при проведенні конкурсу керується чинними нормативно-правовими актами.

Стосовно твердження в постанові про те, що ПП «Шік-ТРАНС» завищило в п.1. п.п. 1 анкети показник сумарної пасажиромісткості автобусів (не нижче EURO-2), то такі є вигаданими та не відповідають дійсності, не підтверджені жодними належними доказами

Апелянт вказує на те, що представники органів державного контролю несуть персональну відповідальність за достовірність поданої інформації відповідно до законодавства. Усі відомості, подані ПП «Шік-ТРАНС» для участі у конкурсі є достовірними та перевіреними в порядку, визначеному діючим законодавством.

Апелянт - ТзОВ «Паннонія Авто-Центр» у своїй апеляційній скарзі зазначає, що за наявності встановлених ознак невідповідності умовам конкурсу претендент-перевізник може бути недопущений Конкурсним комітетом до участі в конкурсі. Такі повноваження віднесені до компетенції саме Конкурсного комітету, а не робочого органу чи організатора.

Апелянт звертає увагу на правомірність дій організатора конкурсу, оскільки останній діяв у відповідності до приписів норм нормативних актів, що регулюють діяльність автотранспортних перевізників на маршрутах загального користування.

А за таких обставин результати конкурсу в частині, що стосуються визначення переможця на об'єкті № 6 конкурсу № 368 «Ужгород-Палло» та № 362 «Ужгород-Малі Селменці» є обґрунтованими і правомірними та скасуванню не підлягають, а вимоги позивача є безпідставними.

Крім того, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не було залучено до справи в якості відповідача, як суб'єкта владних повноважень, Конкурсний комітет.

Вислухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційні скарги підлягають до задоволення з таких підстав.

Із змісту ст. 19 Конституції України вбачається, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судом встановлено, підтверджено матеріалами справи, що Ужгородською районною державною адміністрацією Закарпатської області було оголошено про проведення конкурсу із визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території району, про що в газеті «Вісті Ужгородщини» від 07.02.2015 року № 4 розміщено оголошення з умовами конкурсу та основних характеристик обєктів конкурсу (розпорядження РДА №170 від 23.06.2014 року, №27 від 29.01.2015 року).

Метою проведення конкурсу є створення конкурентного середовища, визначення на конкурсних засадах автомобільних перевізників, здатних забезпечувати належну якість надання послуг пасажирського автомобільного транспорту на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходить за межі території Ужгородського району.

10 березня 2015 року, згідно протоколу № 2 засідання районного Конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території району, прийнято наступні рішення :

- по об'єкту конкурсу №2 (маршрут №342-1 «Ужгород-Анталівці «Пейки»), переможцем конкурсу визначено ФОП ОСОБА_1, Публічне акціонерне товариство «Ужгородське автотранспортне підприємство 12107» визнано таким, що не відповідає п. 3.4 умовам конкурсу;

- по об'єкту конкурсу № 3 (маршрути №385 «Ужгород-Чоп» та № 389 «Чоп-Соломоново (Страж)») було подано документи двох перевізників-претендентів: ПП «Шік-Транс» та ПАТ «Ужгородське АТП 12107». Конкурсним комітетом переможцем конкурсу було оголошено ПП «Шік-Транс». Публічне акціонерне товариство «Ужгородське автотранспортне підприємство 12107» визнано таким, що набрало меншу кількість балів;

- по об'єкту конкурсу № 6 (маршрути № 368 «Ужгород-Палло» та № 362 «Ужгород-Малі Селменці») переможцем визнано ТОВ «Паннонія автоцентр». ПАТ «Ужгородське АТП-12107» не допущено до участі в конкурсі, визнано таким, що не відповідає п.3.7 умовам конкурсу.

Умови та порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування регулюються Законом України «Про автомобільний транспорт» та Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року № 1081.

Пункт 29 Порядку визначає перелік документів та порядок подання таких.

Пунктом 37 Порядку встановлено, що достовірність інформації, викладеної у заяві та документах, визначених пунктом 29 цього Порядку, перевіряється організатором та/або робочим органом не пізніше ніж за два дні до дати проведення конкурсу.

Відповідно до пункту 42 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів Конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів. Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з додатком 4, є підставою для визначення переможця конкурсу.

Пунктом 46 зазначеного Порядку визначено, що переможцем конкурсу визнається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників -претендентів.

У пункті 47 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначено, що рішення про результати конкурсу приймається Конкурсним комітетом на закритому засіданні в присутності не менш як половини його складу, у тому числі голови Конкурсного комітету або його заступника, простою більшістю голосів. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови Конкурсного комітету (або за його відсутності голос заступника голови Конкурсного комітету).

Тобто, як свідчать матеріали справи, предметом даного адміністративного позову є рішення Конкурсного комітету з підготовки та проведення визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території району, оформлене протоколом №2 від 10 березня 2015 року.

Відповідно до п.7 ч.1 ст.3 КАС України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Пунктом 2 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 визначено, що Конкурсний комітет - постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішень про визначення переможця конкурсу; організатор - орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс.

Згідно з п.8 вказаного Порядку рішення про переможця конкурсу приймається Конкурсним комітетом. Рішення Конкурсного комітету обов'язкове для виконання організатором.

Таким чином, на думку суду апеляційної інстанції, Конкурсний комітет з підготовки та проведення конкурсу із визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування та Ужгородська районна державна адміністрація Закарпатської області є окремими суб'єктами владних повноважень, при цьому кожен з них наділений власними управлінськими функціями та повноваженнями.

Водночас, 50 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Відповідно до ч.1 ст.52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Згідно з частинами 3 та 4 цієї ж статті, якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави. Після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.

З наведених вище правових положень випливає, що суд першої інстанції встановивши, що позивачем даний адміністративний позов пред'явлено до неналежного відповідача повинен був провести заміну цього відповідача на належного - Конкурсний комітет з підготовки та проведення конкурсу із визначення автомобільних перевізників на приміських автобусних маршрутах загального користування або залучити його як другого відповідача, однак в порушення норм процесуального права цього не зробив, а розгляну в справу до неналежного відповідача.

З аналізу положень ст.52 КАС України випливає, що здійснювати заміну неналежного чи залучати як другого відповідача може виключно суд першої інстанції, оскільки це має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції позбавлений можливості здійснювати заміну неналежного відповідача чи залучати його як другого відповідача, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що в задоволенні адміністративного позову позивача, пред'явленого до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області слід відмовити, у зв'язку з пред'явленням позову до неналежного відповідача.

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 15.07.2015 року у справі №К/800/1761/15 у справі за позовом ТОВ «Кіо Транс» до Київської ОДА, треті особи: ТОВ «Клайт», Конкурсний комітет з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на обласних маршрутах загального користування, ПАТ «Північтранс» про визнання дій протиправними, скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії.

Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення, відповідно до п.4 ст.202 КАС України, є порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції при ухваленні постанови порушено норми процесуального права, в зв'язку з чим постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ч.3 ст.160, ст.ст. 195, 196, 198, ч. 4 ст. 202, ст.ст. 205, 207, 254 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області, Приватного підприємства «Шік-Транс» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Паннонія Авто-Центр» задовольнити.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 21 липня 2015 року у справі №807/503/15 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог Публічного акціонерного товариства «Ужгородське автотранспортне підприємство 12107» до Ужгородської районної державної адміністрації Закарпатської області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору: Приватне підприємство «Шік-Транс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Паннонія Авто-Центр» про визнання протиправним та скасування рішення відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Я.С. Попко

Судді Р.Б. Хобор

Р.П. Сеник

Повний текст постанови виготовлено та підписано 16.02.2016 року.