Постанова № 55837193, 19.01.2016, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

19 січня 2016 рокусправа № 804/18681/14

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді:Ясенової Т.І.

суддів: Суховарова А.В. Головко О.В.

секретар судового засідання:Троянов А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську адміністративну справу за апеляційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю «Південспецбуд» та Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 січня 2015 року у справі №804/18681/14 за позовом Департаменту комунального господарства та капітального будівництва Дніпропетровської міської ради до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, треті особи Товариство з обмеженою відповідальністю «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС», Товариство з обмеженою відповідальністю «Торонадо-Л.Т.Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Південспецбуд» про визнання протиправними дій та рішень та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Департамент комунального господарства та капітального будівництва Дніпропетровської міської ради звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області в якому просив визнати протиправними дії та рішення Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області в ході проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту комунального господарства та капітального будівництва Дніпропетровської міської ради за період з 01.01.2011 по 31.05.2014 року, що викладені в ОСОБА_1 ревізії від 24.07.2014 № 06-21/20 на сторінках 45-48 відносно ТОВ «Торонадо-Л.Т.Сервіс», на сторінках 52-57 відносно ТОВ «Південспецбуд», на сторінках 74-87 відносно ТОВ «УПП II «УПС» та скасувати вимоги Листа «Про направлення обовязкових вимог» від 28.08.2014 року № 04-06-05-15/8929 в частині п.2 вимоги до Департаменту стягнути з підрядних організацій шляхом проведення претензійно-позовної роботи, в тому числі: з ТОВ «УПП II «УПС» кошти в сумі 46 757 816,72 грн.; з ТОВ «Торонадо-Л.Т.Сервіс» кошти в сумі 570 585,56 грн.; з ТОВ «Південспецбуд» кошти в сумі 205 437,59 грн.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 січня 2015 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним дії та рішення Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області в ході проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту комунального господарство та капітального будівництва Дніпропетровської міської ради за період з 01.01.2011 року по 31.05.2014 року, що викладені в ОСОБА_1 ревізії від 24.07.2014 року № 06-21/20 на сторінках 45-48 відносно ТОВ «Торонадо-Л.Т.Сервіс», на сторінках 74-78 відносно ТОВ «УПП ІІ УПС» та такими що не відповідають дійсності.

Скасовано вимоги відповідача згідно Листа «Про направлення обовязкових вимог» від 28.08.2014 року № 04-06-05-15/8929 в частині п.2 вимоги до Департаменту стягнути з підрядних організацій шляхом проведення претензійно позовної роботи, в тому числі з ТОВ «УПП ІІ УПС», ТОВ «Торонадо-Л.Т.Сервіс» коштів.

У задоволенні адміністративного позову в іншій частині відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції ТОВ «Південспецбуд» подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне зясування обставин, що мають значення для справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати постанову суду в частині відмови у задоволенні позову щодо ТОВ «Південспецбуд» та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги вказує на безпідставність висновків суду першої інстанції щодо доведеності допущення ТОВ «Південспецбуд» порушень відображених в акті ревізії та спричинення збитків міському бюджету.

Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області в апеляційній скарзі просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Представник Департаменту комунального господарства та капітального будівництва Дніпропетровської міської ради посилається на обґрунтованість апеляційної скарги третьої особи - ТОВ «Південспецбуд» та заперечує проти задоволення апеляційної скарги відповідача, вказуючи на безпідставність її доводів.

Представники ТОВ «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС» та ТОВ «Торонадо-Л.Т.Сервіс» заперечуючи проти задоволення апеляційної скарги відповідача посилаються на безпідставність її доводів та просять залишити без змін постанову суду першої інстанції в частині задоволення позову вказуючи на те, що судом першої інстанції повно встановлено обставини, що мають значення для справи та надано їм належну юридичну оцінку.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційних скарг, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом встановлено, що ДФІ в Дніпропетровській області проведено позапланову ревізію з окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту комунального господарства та капітального будівництва Дніпропетровської міської ради за період з 01.01.2011 по 31.05.2014 року, за результатами якої складено акт ревізії від 24.07.2014 № 06-21/20 в якому зазначені виявлені в ході ревізії порушення вимог чинного законодавства.

Зокрема ревізією встановлено, що Департаментом допущено завищення обсягів вартості виконаних підрядними організаціями робіт з будівництва, капітального, поточного ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг і обєктів благоустрою м.Дніпропетровська на загальну суду 48 953 968,48 грн., внаслідок не підтвердження первинними документами використання будівельних матеріалів та витрат на роботу будівельних машин і механізмів, а також на виконання робіт з утримання обєктів благоустрою; невірного застосування усереднених показників при визначенні розміру кошторисного прибутку; не включення трудовитрат працівників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні орендованої будівельної техніки під час розрахунку загальновиробничих адміністративних витрат та прибутку; невірного застосування ресурсних елементних кошторисних норм на земляні роботи; включення до вар тості виконаних робіт асфальтобетонних сумішей, виробництво яких не підтверджено обсягами використання природного газу; завищення обсягу виконаних робіт встановленого контрольними обмірами та завищення товщини асфальтобетонного покриття встановленого георадарним обстеженням.

За висновками ревізії вказані порушення призвели до незаконного використання коштів державного бюджету на суду 23577,23 грн., міського бюджету на суму 47643862,66 грн. та до нанесення матеріальної шкоди (збитків) державному та міському бюджету на вказані суми.

На підставі акту ревізії фінансовою інспекцією направлено позивачу лист від 28 серпня 2014 року № 04-06-05-15/8929 пунктом 2 якого виставлено вимогу стягнути з підрядних організацій, зокрема, ТОВ «УПП II «УПС» кошти в сумі 46 757 816,72 грн.; з ТОВ «Торонадо-Л.Т.Сервіс» кошти в сумі 570 585,56 грн.; з ТОВ «Південспецбуд» кошти в сумі 205 437,59 грн., завдані міському бюджету збитки, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи та перерахувати зазначені кошти в дохід міського бюджету.

Суд першої інстанції дійшов висновку про неправомірність дій відповідача при проведенні ревізії та, надавши правову оцінку обставинам, встановленим під час проведення ревізії та доказам наданими позивачем та третіми особами на спростування висновків викладених в акті ревізії, дійшов висновку про наявність підстав для скасування пункту 2 вказаної вимоги стосовно та ТОВ «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС» і ТОВ «Торонадо-Л.Т.Сервіс».

При цьому, суд першої інстанції дійшов висновку про доведеність допущення ТОВ «Південспецбуд» порушень, відображених в акті ревізії, що призвело до спричинення збитків міському бюджету та відсутність підстав для задоволення позову в цій частині

Колегія суддів вважає вказані висновки суду першої інстанції помилковими з наступних підстав.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

У відповідності із Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно) Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 4 пункту 4 Положення встановлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, предявляти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обовязкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи обєкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Положенням також установлено, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави. Вказане право Держфінінспекції закріплено і в пункті 50 Порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право предявляти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обовязкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Враховуючи наведене, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства предявляти обовязкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи обєкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обовязковою до виконання.

Отже, про виявлені в ході проведення ревізії збитки фінансова інспекція зобовязана зазначити в акті ревізії, проте виявлені ревізією збитки, завдані державі чи обєкту контролю, не можуть бути примусово стягнуті шляхом предявлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду органу державного фінансового контролю з відповідним позовом.

Органу державного фінансового контролю надано право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обовязкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення їх розміру та наявність підстав для стягнення збитків перевіряє суд, який розглядає такий позов.

Таким чином, виявлені під час ревізії збитки не можуть бути примусово відшкодовані шляхом предявлення вимоги про зобов'язання забезпечити стягнення чи повернення коштів.

В даній справі, відповідачем пред'явлено вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їх розмір та зобовязання позивача вжити заходів щодо стягнення збитків шляхом проведення претензійно-позовної роботи.

Отже вказаний пункт вимоги предявлений позивачу без наявності у відповідача необхідних повноважень.

На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку, що оскаржуваний пункт 2 вимоги не узгоджується з приписами законодавства.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду України у постанові від 20 січня 2015 року у справі за позовом державного підприємства «Український державний геологорозвідувальний інститут» до Державної фінансової інспекції в м.Києві про часткове скасування вимоги. Так, у даній справі Верховий Суд України зазначив про правильність висновку суду касаційної інстанції про протиправність пункту оскаржуваної вимоги фінансової інспекції.

Суд першої інстанції, надаючи оцінку встановленим в ході ревізії обставинам та вирішуючи питання щодо наявність підстав для стягнення збитків, не врахував вказаних положень законодавства.

Також колегія суддів вважає безпідставним та необґрунтованим рішення суду першої інстанції про неправомірність дій відповідача при проведенні перевірки. Постанова суду першої інстанції не містить обґрунтувань, з яких підстав суд дійшов таких висновків та які саме дії визнані судом неправомірними.

Колегія суддів вважає позовні вимоги в частині визнання неправомірними дій відповідача в ході проведення ревізії безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Пунктом 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550 передбачено, що акт ревізії - це документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. З огляду на це акт ревізії, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини 1 статті 17 КАС України.

За змістом частини 1 статті 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», дії або бездіяльність службових осіб державної контрольно-ревізійної служби можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку. Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом окремого спору в суді, оскільки, відповідно наведеної вище норми пункту 3 Порядку, заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу про допущення об'єктом контролю тих чи інших порушень законодавства у його фінансово-господарській діяльності є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті ревізії не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта ревізії можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Таким чином, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Враховуючи вищенаведене, акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Акт ревізії не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом оскарження.

Акт ревізії є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства об'єктом контролю, а отже, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу.

Тому оцінка акта ревізії, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Така правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року (справа №21-237а13).

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального та матеріального права, неповне зясування обставин, що мають значення для справи, призвело до неправильного вирішення справи та є підставою, для скасування оскаржуваної постанови суду із прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись п.3 ч.1 ст. 198, п.4 ч.1 ст. 202, ст.ст. 205, 207 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Південспецбуд» та Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області - задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 січня 2015 року у справі №804/18681/14 за позовом Департаменту комунального господарства та капітального будівництва Дніпропетровської міської ради до Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС», Товариство з обмеженою відповідальністю «Торонадо-Л.Т.Сервіс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Південспецбуд» про визнання протиправними дій та рішень та скасування вимоги скасувати.

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, викладеної в листі від 28 серпня 2014 року № 04-06-05-15/8929 в оскаржуваній частині щодо взаємовідносин з Товариством з обмеженою відповідальністю «Українсько-польське підприємство з іноземними інвестиціями «УПС», Товариством з обмеженою відповідальністю «Торонадо-Л.Т.Сервіс», Товариством з обмеженою відповідальністю «Південспецбуд».

В іншій частині позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий:Т.І. Ясенова

Суддя:А.В. Суховаров

Суддя:О.В. Головко

Згідно з оригіналом

ОСОБА_1 Троянов