Ухвала суду № 55513694, 26.01.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 січня 2016 року м. Київ К/800/44551/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Ситникова О.Ф.(суддя-доповідач),

Малиніна В.В.,

Швеця В.В.,

провівши попередній розгляд адміністративної справи за позовом ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України, Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування рішення за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Державної фіскальної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 серпня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_4 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України та Державної фіскальної служби України та просив:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.02.2015 №121-р «Про відсторонення ОСОБА_4 від виконання повноважень за посадою першого заступника Голови Державної фіскальної служби України», від 23 березня 2015 року №233-р «Про звільнення ОСОБА_4 з посади першого заступника Голови Державної фіскальної служби України» та Наказ від 24 березня 2015 року № 924-о ДФС України щодо оголошення розпорядження КМУ від 23 березня 2015 року №233-р;

- визнати протиправними дії ДФС України щодо внесення запису №13 від 24 березня 2015 року до трудової книжки ОСОБА_4 про звільнення з посади першого заступника Голови ДФС України за порушення Присяги державного службовця на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу» та зобов'язати вчинити дії щодо внесення до трудової книжки позивача запис про визнання недійсним запису від 24 березня 2015 року № 13;

- зобов'язати відповідачів змінити формулювання причин звільнення ОСОБА_4, шляхом видання Кабінетом Міністрів України розпорядження, а ДФС України, - відповідного наказу, - про звільнення з посади першого заступника Голови ДФС України за власним бажанням на підставі статті 38 КЗпП України та поданої ним заяви від 04 серпня 2015 року.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 серпня 2015 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.02.2015 № 121-р, від 23.02.2015 № 233-р та Наказ ДФС від 24 березня 2015 року № 924-о; визнано протиправними дії ДФС щодо внесення до трудової книжки ОСОБА_4 запису від 24 березня 2015 року №13 про звільнення з посади першого заступника Голови ДФС України за порушення Присяги державного службовця, на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу», зобов'язано відповідачів внести до трудової книжки позивача запис про визнання недійсним запису №13 від 24 березня 2015 року та змінити формулювання причин його звільнення з посади першого заступника Голови Державної фіскальної служби України на «Звільнення за власним бажанням» на підставі статті 38 КЗпП України. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року залишено без змін постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 07 серпня 2015 року.

Кабінет Міністрів України та Державна фіскальна служба України не погодились з постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 серпня 2015 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року і звернулись до суду з касаційними скаргами, в яких просять скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити, посилаючись на порушення норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційних скарг, матеріали справи, суд, в межах ст. 220 КАС України, прийшов до висновку про залишення касаційних скарг без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлені наступні обставини.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.06.2014 №625-р «Про призначення ОСОБА_4 першим заступником Голови Державної фіскальної служби України» ОСОБА_4призначено першим заступником Голови Державної фіскальної служби України.

На підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.02.2015 №121-р ОСОБА_4 відсторонено від виконання повноважень за посадою першого заступника Голови Державної фіскальної служби України до завершення службового розслідування.

23 березня 2015 року Кабінетом Міністрів України видано розпорядження № 233-р про звільнення ОСОБА_4 з посади першого заступника Голови державної фіскальної служби України за порушення Присяги державного службовця на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу».

24 березня 2015 року Державна фіскальна служба України на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.03.2015 №233-р прийняла наказ № 924-о «Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 березня 2015 року №233-р».

Того ж дня до трудової книжки позивача було внесено відповідний запис за №13 щодо звільнення його із займаної посади за порушення Присяги державного службовця.

Вважаючи протиправним та такими, що підлягають скасуванню розпорядження, наказ та дії Кабінету Міністрів України і Державної фіскальної служби України, позивач звернувся до суду за захистом свої прав .

Частково задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок, який підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу, однак в даному випадку відповідачами не вказано, які саме дії (бездіяльність) позивача як посадової особи підривають авторитет державного органу чи довіру до такого органу. Вказували на те, що акт службового розслідування взагалі не містить обґрунтувань та вказівок на докази, що підтверджували б вчинення ОСОБА_4 саме таких порушень, - а тому дійшов висновку про протиправність звільнення позивача з посади першого заступника Голови ДФС України на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу».

З таким висновком погоджується і колегія суддів Вищого адміністративного суду України, з огляду на наступне.

Порядок відсторонення від виконання повноважень за посадою визначено ст. 22 Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 №3723-ХІІ, згідно якої невиконання службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян, є підставою для відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою із збереженням заробітної плати. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець.

Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування. Службове розслідування проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абз. 1 п. 2 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №950 від 13.06.2000 (далі - Порядок №950), рішення щодо проведення службового розслідування приймається вищими посадовими особами України, Першим віце-прем'єр-міністром України, керівником державного органу (посадовою особою), що призначив на посаду особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проводитися службове розслідування, керівником органу, в якому працює зазначена особа.

Згідно п. 10 Положення про Державну фіскальну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №236 від 21.05.2014, ДФС очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра фінансів.

Частиною 1 п. 4 Порядку №950 визначено, що службове розслідування проводиться з відстороненням особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, від виконання повноважень за посадою або без такого відсторонення. Рішення про відсторонення приймається за поданням голови комісії з проведення службового розслідування керівником органу державної влади, в якому працює особа.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для видання оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України №121-р від 24.02.2015 «Про відсторонення ОСОБА_4 від виконання повноважень за посадою першого заступника Голови Державної фіскальної служби України» слугувало проведення службового розслідування, яке здійснювалось за дорученням Прем'єр-міністра України №7993/0/1-15.

При цьому, у вищеозначеному розпорядженні не наведено жодних з визначених законодавством підстав, які зумовлюють можливість відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою.

Оскаржуване розпорядження Кабінетом Міністрів України №121-р прийнято 24.02.2015, в той час як рішення про проведення службового розслідування у вигляді доручення Прем'єр-міністра України прийнято 25.02.2015, тобто днем пізніше, ніж розпорядження про відсторонення від виконання повноважень за посадою.

Враховуючи вищевикладені обставини та відповідні норми матеріального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду погоджується з висновками судів попередніх інстанції про протиправність розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.02.2015 № 121-р.

Вирішуючи питання щодо правомірності розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.03.2015 №233-р «Про звільнення ОСОБА_4 з посади першого заступника Голови Державної фіскальної служби України», суд касаційної інстанції виходить з наступного.

Загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті визначаються Законом України від 16 грудня 1993 року N 3723-XII "Про державну службу", статтею 30 якого встановлено, що припинення державної служби може відбуватися як на підставах визначених положеннями цієї статті, так і на підставах, передбачених КЗпП України.

Окрім цих підстав, державна служба також може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону України "Про державну службу" № 3723-ХІІ; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону № 3723-ХІІ; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону № 3723-ХІІ.

При цьому в пункті 6 частини першої статті 30 цього Закону визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Слід зазначити, що припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

У частині другій статті 14 Закону України "Про державну службу" № 3723-ХІІ законодавець визначив ще два додаткові заходи дисциплінарного впливу для державних службовців, вказавши, що крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (стаття 147 КЗпП), можуть застосовуватися попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Таким чином, законодавець навів вичерпний перелік дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосовані до державних службовців, а також підстави припинення державної служби.

Разом з тим порядок застосування таких заходів впливу у Законі України "Про державну службу" № 3723-ХІІ не передбачено. Натомість порядок застосування дисциплінарних стягнень, у тому числі звільнення, врегульовано у КЗпП (стаття 149).

У частині другій статті 17 Закону України "Про державну службу"№ 3723-XII наведено текст присяги державного службовця такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 21 травня та 4 червня 2013 року (№№ 21-403а12, 21-167а13 відповідно).

Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для прийняття розпорядження №233-р від 23.03.2015 слугував Акт службового розслідування від 17.03.2015 проведеного на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 25.02.2015 №7993/0/1-15(44), щодо неналежного виконання службових обов'язків, у тому числі позивачем.

З висновків акту службового розслідування вбачається, що комісія встановила, зокрема, неефективність виконання службових обов'язків першим заступником Голови ДФС України ОСОБА_4, формальне виконання поставлених перед ним завдань, відсутність реального поліпшення роботи митниці та податкової міліції, неефективну антикорупційну діяльність в органах Державної фіскальної служби України; крім того, ОСОБА_4 не отримав доступу до державної таємниці, що є обов'язковим для виконання функцій на займаній посаді.

При цьому не встановлено, яких саме етичних правил, загальних обов'язків державного службовця чи безпосередніх обов'язків першого заступника Голови ДФС України ОСОБА_4 не виконав. Жодне з наведених формулювань не містить складу порушення Присяги державного службовця.

Так, відповідно до абзацу 5 пункту 8 вищевказаного Порядку № 950, у разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Водночас, в акті службового розслідування не визначено, якими є результати щорічної оцінки виконання ОСОБА_4 функцій, покладених на нього відповідно до законодавства, завдань та обов'язків, видів заохочення та дисциплінарних стягнень, які до нього застосовувались, а також ступінь участі у виконанні окремих доручень (завдань). Також, не встановлено обставин, які обтяжують та пом'якшують відповідальність.

Відповідачами не вказано, які саме дії (бездіяльність) позивача як посадової особи підривають авторитет державного органу чи втрачається довіра до такого органу.

З огляду на встановлені по справі обставини та виходячи із системного аналізу норм чинного законодавства, суд касаційної інстанції погоджується з висновком судів попередніх інстанції про протиправність розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.03.2015 № 233-р «Про звільнення ОСОБА_4 з посади першого заступника Голови Державної фіскальної служби України» та як наслідок і наказу Державної фіскальної служби України від 24.03.2015 № 924-О «Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.03.2015 року № 233-р».

Також суд касаційної інстанції погоджується з висновком судів попередніх інстанцій щодо зміни формулювання підстави звільнення ОСОБА_4 з посади першого заступника Голови Державної фіскальної служби України з підстав порушення ним Присяги державного службовця на звільнення за власним бажанням у порядку статті 38 КЗпП України, оскільки судами встановлений факт протиправного звільнення позивача за порушення Присяги державного службовця, а також позивач не ставить вимогу про його поновлення на роботі (чи посаді).

Виходячи з наведеного колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанції правильно встановили обставини справи, повно дослідили докази по справі та ухвалили рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанції, тому підстави для скасування або зміни рішень відсутні.

Відповідно до ч.1 ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст.220, 220-1, 223, 224, 231 КАС України, -

у х в а л и в :

Касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Державної фіскальної служби України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 серпня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає.

Судді: О.Ф. Ситников

В.В. Малинін

В.В. Швець