Ухвала суду № 55465573, 02.02.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"02" лютого 2016 р. м. Київ К/800/25320/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - судді суддівТракало В.В., Іваненко Я.Л., Мойсюка М.І., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Комунального закладу «Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс» Харківської обласної ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и л а :

У березні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Комунального закладу «Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс» Харківської обласної ради про визнання неправомірними дій щодо відмови у наданні інформації на запит про надання публічної інформації № 80/15 від 4 лютого 2015 року; зобов'язання відповідача надати ОСОБА_4 інформацію, що запитувалась ним в інформаційному запиті № 80/15 від 4 лютого 2015 року, а саме: копії договорів з додатками, укладених Комунальним закладом «Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс» Харківської обласної ради на постачання продуктів харчування в 2015 році; інформацію щодо переліку продуктів харчування, які закуповує відповідач на 2015 рік та інформацію про ціни, за якими продукти харчування закуповуються; копію пропозиції суб'єкта господарювання про укладення договору на поставку продуктів харчування до відповідача, з яким було укладено договір поставки у разі наявності такої пропозиції.

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що інформація, яку він запитував є публічною, а тому відповідач неправомірно відмовив йому у наданні такої інформації.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі ставиться питання про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення норм матеріального та процесуального права та ухвалення нового судового рішення про задоволення позову.

Перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі в межах ст. 220 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 4 лютого 2015 року позивач звернувся з інформаційним запитом № 80/15 до Комунального закладу «Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс» Харківської обласної ради, в якому просив надати таку публічну інформацію:

копії договорів, укладених Комунальним закладом «Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс» Харківської обласної ради на постачання продуктів харчування в 2015 році, з додатками у разі їх наявності;

інформацію стосовно переліку продуктів харчування, які закуповує відповідач на 2015 рік та інформацію про ціни, за якими продукти харчування закуповуються;

копію пропозиції суб'єкта господарювання про укладення договору на поставку продуктів харчування до відповідача, з яким було укладено договір поставки у разі наявності такої пропозиції.

Крім того, у запиті позивач вказав про зобов'язання відшкодувати фактичні витрати на друк, у разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок відповідно до ст. 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

11 лютого 2015 року відповідач листом повідомив позивача про те, що Комунальний заклад «Харківський спеціальний навчально-виховний комплекс» Харківської обласної ради не є суб'єктом владних повноважень, а інформація, яка ним створена, не є публічною. До того ж, вказав, що копії договорів та додатків до них, які просив надати ОСОБА_4, містять інформацію про організації (їх посадових осіб) чи фізичних осіб-підприємців, з якими відповідач перебуває у договірних відносинах, яка належить до інформації з обмеженим доступом та може бути поширена виключно за згодою фізичних та/або юридичних осіб.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач, відмовляючи позивачу у наданні запитуваної інформації, діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Проте повністю погодитися з такими висновками судів не можна.

Згідно ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Всупереч вищенаведеній нормі закону висновки судів першої та апеляційної інстанцій зроблені без повного та всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, до того ж, не ґрунтуються на законі.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

За загальним правилом публічна інформація є відкритою (ч. 2 ст. 1 зазначеного Закону). Виняток становить інформація з обмеженим доступом, яка поділяється на конфіденційну, таємну та службову інформацію (ч. 1 ст. 6 цього ж Закону).

Нормами ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено критерії обмеження доступу до публічної інформації.

Згідно ч. 2 цієї статті обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Отже, доступ до інформації може бути обмежено лише за умови додержання сукупності всіх трьох зазначених підстав.

Відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених ч. 2 цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 вказаного Закону конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині 1 і 2 ст. 13 цього Закону.

У розумінні ч. 2 ст. 21 Закону України «Про інформацію» конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень.

Визначення, наведене у Законі України «Про інформацію», є ширшим. Цей Закон на відміну від Закону України «Про доступ до публічної інформації» до конфіденційної інформації відносить відомості про фізичну особу, якими є відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

У зв'язку з ухваленням законів України «Про доступ до публічної інформації», «Про захист персональних даних» Закон України «Про інформацію» втратив значення базового закону в галузі інформаційного законодавства.

Посилання на положення Закону України «Про захист персональних даних» також є невиправданим, оскільки відповідно до ч. 3 ст. 5 цього Закону допускається можливість заборони законом віднесення персональних даних певних категорій громадян чи їх (персональних даних) вичерпного переліку до інформації з обмеженим доступом. Таким законом є, зокрема, Закон України «Про доступ до публічної інформації», ч. 5 ст. 6 якого визначається перелік персональних даних фізичних осіб, які заборонено відносити до інформації з обмеженим доступом, зокрема не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

З огляду на викладене у відносинах, пов'язаних із забезпеченням права на доступ до публічної інформації, конфіденційна інформація повинна визначатися відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Згідно ч. 1 ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Частиною 2 вказаної статті передбачено, що запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Згідно ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Проте, вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій вищенаведених вимог законів не врахували та помилково виходили з того, що оскільки відповідач не є суб'єктом владних повноважень, то створена ним в процесі його діяльності інформація не є публічною. В порушення вимог ст. 76 КАС України суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, належним чином не перевірив доводів позивача про те, що відповідач є юридичною особою, яка фінансується з державного бюджету та відноситься до суб'єктів, передбачених ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», та в порушення вимог ч. ч. 1, 2 ст. 86 цього Кодексу, яка передбачає, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили, не надав оцінку усім доказам у справі в сукупності та не навів мотивів, за яких відхилив доводи позивача.

Крім того, зазначивши, що запитувана позивачем інформація є інформацією з обмеженим доступом, оскільки окрім прізвищ, імен, по-батькові фізичних осіб та найменувань юридичних осіб в договорах міститься інформація з обмеженим доступом (персональні дані та інформація, доступ до якої обмежено юридичною особою), суди першої та апеляційної інстанцій всупереч вимог ст.159 КАС України належним чином не з'ясували, яку саме інформацію містили договори, про які запитував позивач в інформаційному запиті, та чи запитувана інформація була інформацією про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном (ч. 5 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації») та чи укладалися відповідачем такі договори за період діяльності, про який йдеться в інформаційному запиті позивача.

З'ясування вказаних обставин має істотне значення для правильного вирішення спору.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно ч. 2 ст. 227 цього Кодексу підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, коли суди першої та апеляційної інстанцій неповно з'ясували обставини справи, тобто порушили норми процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції в силу ст. 220 КАС України не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можуть залишатися без змін і підлягають скасуванню на підставі ч. 2 ст. 227 КАС України з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31 березня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, оскарженню не підлягає.

Головуючий: В.В. Тракало

Судді: Я.Л. Іваненко

М.І. Мойсюк