Ухвала суду № 55314799, 28.01.2016, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"28" січня 2016 р. м. Київ К/800/1864/15

Вищий адміністративний суд України у складі: суддя-доповідач Кочан В.М., судді Пасічник С.С., Стародуб О.П.,

секретар Шаманська І.В., за участю позивача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Київського окружного адміністративного суду від 24.07.2014р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.09.2014р. у справі за позовом ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Васильківської міської ради, Васильківської міської ради, Васильківського міського голови, третя особа - ОСОБА_3, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2011 року ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Виконавчого комітету Васильківської міської ради, Васильківської міської ради, Васильківського міського голови, третя особа - ОСОБА_3, в якому в подальшому з урахуванням уточнених позовних вимог просила:

- скасувати розпорядження Васильківського міського голови від 02.11.2011р. № 461-к, яким скасовано розпорядження міського голови "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради від 24.10.2011р. № 439-к";

- скасувати рішення Васильківської міської ради від 28.10.2011р. № 05.07-16-VI, яким скасовано розпорядження Васильківського міського голови від 24.10.2011р. № 439-к "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради";

- скасувати рішення Васильківської міської ради від 22.03.2013р. "Про депутатський запит депутата Васильківської міської ради VI скликання Скиби О.С.";

- зобов'язати Васильківську міську раду внести зміни в рішення Васильківської міської ради від 01.06.2012р. шляхом скасування пункту 2 частини першої вказаного рішення щодо припинення повноважень ОСОБА_2 на займаній посаді з 28.10.2011р. у зв'язку з закінченням повноважень виконавчого комітету;

- зобов'язати Васильківського міського голову внести зміни в розпорядження від 07.06.2012 № 139-к шляхом скасування частини другої вказаного розпорядження щодо звільнення ОСОБА_2 з займаної посади з 28.10.2011 року у зв'язку з закінченням строку повноважень виконавчого комітету;

- зобов'язати Васильківського міського голову поновити її на посаді заступника Васильківського міського голови, стягнути з Васильківської міської ради кошти за період перебування на лікарняному з 25.10.2011р. по 29.10.2011р., стягнути з виконавчого комітету Васильківської міської ради допомогу на оздоровлення за період з 12.09.2011р. по 07.06.2012р. та кошти за невикористані щорічні відпустки за період з 2010 року по 2013 рік.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 24.07.2014р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 09.09.2014р., в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення норм матеріального і процесуального права, допущених судами, просить судові рішення скасувати і ухвалити нове про задоволення позову.

З'ясувавши обставини справи в межах, передбачених ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.11.2010р. відбулася друга сесія шостого скликання Васильківської міської ради, яка затвердила новий склад виконавчого комітету ради. Оскільки позивач не була затверджена в новому складі виконавчого комітету, її повноваження припинились, Виконавчим комітетом Васильківської міської ради прийнято розпорядження від 24.01.2011р. № 19-к "Про звільнення ОСОБА_2"

Не погоджуючись зі своїм звільненням, позивач оскаржила вказане розпорядження від 24.01.2011р. № 19-к в судовому порядку.

В результаті розгляду справи № 2а-6087/11 постановою Васильківського міськрайонного суду Київської області від 12.09.2011р. позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено, скасовано розпорядження Виконавчого комітету ради від 24.01.2011р. № 19-к "Про звільнення ОСОБА_2" та постановлено рішення про поновлення ОСОБА_2 на займаній посаді.

На виконання зазначеного рішення суду 24.10.2011р. Васильківським міським головою прийнято розпорядження № 439-К "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради", однак рішенням Васильківської міської ради від 28.10.2011р. № 05.07-16-VI вказане розпорядження № 439-К не затверджено.

02.11.2011р. розпорядженням міського голови № 461-к скасовано розпорядження № 439-К "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради" в зв'язку з тим, що рішенням Васильківської міської ради № 05.07-16-VI не затверджено розпорядження про поновлення ОСОБА_2 на посаді.

У грудні 2011 року ОСОБА_2 звернулась до Васильківського міськрайонного суду Київської області з позовом про скасування вищенаведеного рішення Васильківської міської ради від 28.10.2011р. № 05.07-16-VI та розпорядження міського голови від 02.11.2011р. № 461-к. Ухвалою суду відкрито провадження у вказаній справі.

Після відкриття провадження в адміністративній справі 07.06.2012р. виконавчим комітетом Васильківської міської ради прийнято розпорядження № 193-К, яким поновлено позивача на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради з 11.12.2009р. та звільнено її з посади з 28.10.2011р. у зв'язку із закінченням строку повноважень виконавчого комітету.

У червні 2012 року ОСОБА_2 відмовилась від заявленого позову у справі № 2а-6087/11, тому 07.08.2012р. Київським апеляційним адміністративним судом прийнято ухвалу про закриття провадження у справі № 2-а-6087/11 та визнано нечинною постанову Васильківського міськрайонного суду Київської області від 12.09.2012р. у справі № 2-а-6087/11, якою було скасовано розпорядження Васильківського міського голови від 24.01.2011р. № 19-к "Про звільнення ОСОБА_2" та поновлено її на роботі.

В подальшому депутат Васильківської міської ради шостого скликання Скиба О.С. звернувся до ради з запитом про скасування усіх розпоряджень та рішень відповідачів щодо поновлення ОСОБА_2 на посаді, звільнення її з посади, виплати їй коштів, внесення змін до таких розпоряджень та затвердження розпорядження про звільнення позивача з займаної посади від 24.01.2011р. № 19-К.

З цих підстав 22.03.2013р. Васильківська міська рада прийняла оскаржуване рішення яким, зокрема, визнано таким, що втратило чинність:

розпорядження Васильківського міського голови від 02.11.2011р. № 461-к "Про скасування розпорядження міського голови "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради" від 24.10.2011р. № 439-к";

розпорядження Васильківського міського голови від 07.06.2012р. № 193-К "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради та звільнення з посади у зв'язку з закінченням строку повноважень виконавчого комітету";

розпорядження Васильківського міського голови від 24.10.2011р. № 439-к.

Вирішуючи спір в частині правомірності розпорядження Васильківського міського голови від 02.11.2011р. № 461-к, яким скасовано розпорядження міського голови від 24.10.2011р. № 439-к "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради", суди виходили з того, що оскаржуване розпорядження прийнято в зв'язку із незатвердженням рішенням Васильківської міської ради № 05.07-16-VI розпорядження про поновлення позивача на посаді.

Визначаючи правомірним рішення Васильківської міської ради від 28.10.2011р. № 05.07-16-VI, яким скасовано розпорядження Васильківського міського голови від 24.10.2011р. № 439-к "Про поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Васильківського міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради", а також правомірним рішення Васильківської міської ради від 22.03.2013р, суди виходили з того, що прийняття вказаних рішень було обумовлене судовим процесом у справі № 2а-6087/11 за позовом ОСОБА_2 щодо поновлення її на роботі.

Враховуючи той факт, що позивач відмовилась від позову у справі № 2а-6087/11 та те, що постанова Васильківського міськрайонного суду від 12.09.2012р. про її поновлення на роботі визнана нечинною, суди дійшли висновку, що відповідач не був зобов'язаний поновлювати позивача на посаді, а відтак правомірно прийняв оскаржувані рішення, якими фактично скасовані рішення відповідача про поновлення ОСОБА_2 на посаді.

Колегія суддів не може погодитись з такими висновками судів попередніх інстанцій, оскільки рішення судів постановлені на підставі неповно з'ясованих обставинах справи, а також не відповідають правозастосовній практиці Верховного Суду України.

Відповідно до статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Правилами статті 26 цього Закону передбачено, що виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються такі питання, зокрема, щодо утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, щодо розгляду запитів депутатів та прийняття рішень по таких запитах та щодо скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Законe № 280/97-ВР питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з частиною дев'ятою статті 59 цього Закону рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, в Рішенні № 7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Саме до такого правового висновку дійшов Верховний Суд України в постанові від 06.06.2011р. (справа № 21-50а11).

Отже рішення виконавчого комітету є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання, а тому не може бути в подальшому скасований органом місцевого самоврядування.

З урахуванням вказаного не можна визнати правомірними оскаржувані рішення Васильківської міської ради, якими скасовані розпорядження та рішення про поновлення позивача на посаді.

Крім того, суди не врахували того, що визнаючи постанову Васильківського міськрайонного суду Київської області від 12.09.2011р. нечинною та закриваючи провадження у справі № 2а-6087/11, апеляційний суд у відповідності до вимог ч. 2 ст. 203 Кодексу адміністративного судочинства України фактично визнав вказану постанову Васильківського міськрайонного суду Київської області законною та обґрунтованою, а отже підтвердив неправомірність звільнення ОСОБА_2 з посади.

Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, що за правилами ч. 1 ст. 18 Кодексу адміністративного судочинства України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам.

Як зазначив Верховний Суд України в постанові від 04.11.2015р. (справа № 2а-0370/3482/11), ухвалюючи рішення по суті позовних вимог, суд не звернув увагу на те, що ця справа предметно підсудна іншому суду, а саме місцевому загальному суду як адміністративному суду, тому визнати таке рішення законним неможливо.

Суд касаційної інстанції в силу вимог ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України не може встановлювати фактичні обставини справи та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні.

За правилами ч.2 ст. 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 227 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 24.07.2014р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09.09.2014р. скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав і в порядку, встановлених статтями 237-244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Кочан В.М.

судді Пасічник С.С.

Стародуб О.П.