Ухвала суду № 55311400, 26.01.2016, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/17198/15 Головуючий у 1-й інстанції: Гарник К.Ю. Суддя-доповідач: Борисюк Л.П.

У Х В А Л А

Іменем України

26 січня 2016 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді суддів за участю секретаряБорисюк Л.П., Петрика І.Й., Собківа Я.М. Приходько К.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою представника позивача ОСОБА_5 - ОСОБА_6 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 листопада 2015 року у справі за позовом ОСОБА_5 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

В серпні 2015 року ОСОБА_5 звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва із позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації в якому просила визнати незаконним і нечинним з моменту прийняття рішення відповідача від 28 липня 2015 року № 387 «Про затвердження граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612»; встановити відсутність повноважень НКРЗІ на затвердження тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 листопада 2015 року в задоволенні позову відмовлено.

Позивач, не погоджуючись з прийнятим рішенням суду, звернувся з апеляційною скаргою, в якій зазначає, що оскаржувана постанова суду не відповідає вимогам матеріального та процесуального права, а саме, судом першої інстанції неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, в зв'язку з чим просить скасувати постанову суду та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Представник відповідача в судове засідання з'явився, однак не заперечував про розгляд справи за його відсутності. Інші учасники процесу належним чином повідомлені про день, час та місце розгляду справи не з'явилися.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.

Згідно ст. 41 КАС України, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Рішенням Національної комісії що здійснює державне регулювання в сфері зв'язків та інформатизації від 28 липня 2015 року № 387 «Про схвалення проекту рішення НКРЗІ «Про затвердження Граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612» відповідно до статей 18 та 66 Закону України «Про телекомунікації», Порядку регулювання тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги, затвердженого рішенням НКРЗ від 02 квітня 2009 року № 1438 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 квітня 2009 року за № 363/16379, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації вирішено схвалити проект рішення НКРЗІ «Про затвердження Граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнати таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612».

Департаменту економічного аналізу доручено направити проект рішення НКРЗІ «Про затвердження Граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612» на погодження до Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Всеукраїнського об'єднання обласних організацій роботодавців в сфері телекомунікаційних та інформаційних технологій.

Управлінню забезпечення діяльності доручено оприлюднити це рішення шляхом його розміщення на офіційній сторінці НКРЗІ в мережі Інтернет.

Не погоджуючись із спірним рішенням, позивач зазначає, що діючим законодавством повноваження по проведенню нової політики (встановленню цін/тарифів) покладено на КМУ. Відтак, на думку позивача, відповідач не має права приймати оскаржуване Рішення, оскільки він не наділений відповідними повноваженнями.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем рішення Національної комісії що здійснює державне регулювання в сфері зв'язків та інформатизації від 28 липня 2015 року № 387 «Про затвердження граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612» не є нормативно-правовим актом, прийнято в межах повноважень Національної комісії що здійснює державне регулювання в сфері зв'язку та інформатизації.

З таким висновком суду колегія суддів погоджується, виходячи з наступного.

Пункт 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Як вбачається з наведеної правової норми, рішення суб'єкта владних повноважень можуть бути виражені у формі нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії.

Поняття нормативно-правового акта та акта індивідуальної дії в Кодексі адміністративного судочинства не врегульовані, а тому при визначенні цих понять слід звернутися до загальних понять права.

Так, нормативно-правовий акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що стосується актів ненормативного характеру (актів індивідуальної дії), то вони породжують права та обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними кола суб'єктів), якому вони адресовані.

За визначенням пункту 1 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5, нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Відповідно до пункту 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться.

Згідно ст. 2 Указу Президента України від 03.10.1992 № 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю - здійснює Міністерство юстиції України.

Згідно пункту 4 вищевказаного Положення (із змінами та доповненнями), державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

В пункті 5 затвердженого Кабміном Положення наведено акти, що не подаються на державну реєстрацію, до яких віднесено акти:

- персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

- дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

- оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

- якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

- спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

- рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

З огляду на зазначені правові норми, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що рішення Національної комісії що здійснює державне регулювання в сфері зв'язків та інформатизації від 28 липня 2015 року № 387 «Про затвердження граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612» не є нормативно-правовим актом та не підлягає реєстрації в Міністерстві юстиції України.

Зі змісту самого рішення вбачається, що відповідачем схвалено проект рішення «Про затвердження граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612»та скеровано проект граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги на погодження до Спільного представницького органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань профспілок на національному рівні та Всеукраїнського об'єднання обласних організацій роботодавців в сфері телекомунікаційних та інформаційних технологій.

Після проходження погоджувальних процедур проект граничних тарифів на загальнодоступні послуги розглянуто НКРЗІ 02 вересня 2015 року, за результатами розгляду прийнято рішення від 02.09.2015 № 455 «Про затвердження Граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612», яке у встановленому порядку подано на державну реєстрацію та відповідно зареєстровано в Міністерстві юстиції України 28 вересня 2015 року № 1151/27596.

Отже, на момент вирішення даної справи судом першої інстанції, дія оскаржуваного рішення Національної комісії що здійснює державне регулювання в сфері зв'язків та інформатизації від 28 липня 2015 року № 387 «Про затвердження граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612» вичерпана одноразовим застосуванням.

Обговорюючи питання що стосуються повноважень відповідача на здійснення тарифного регулювання, зокрема, ухвалення рішення від 28 липня 2015 року № 387 «Про затвердження граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612», колегія суддів зважає на наступне.

Відповідно до Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, затвердженого Указом Президента України від 23 листопада 2011 року 1067/2011, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (НКРЗІ), є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України.

НКРЗІ є органом державного регулювання у сфері телекомунікацій, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом та надання послуг поштового зв'язку. У визначеній сфері НКРЗІ здійснює повноваження органу ліцензування, дозвільного органу, регуляторного органу та органу державного нагляду (контролю).

НКРЗІ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до підпункту 7 пункту 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації НКРЗІ відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, встановлює відповідно до закону граничні або фіксовані тарифи на загальнодоступні телекомунікаційні послуги, тарифи на надання в користування каналів електрозв'язку операторів телекомунікацій, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку цих послуг, розрахункові такси за послуги пропуску трафіка до телекомунікаційних мереж операторів телекомунікацій з істотною ринковою перевагою на певному ринку пропуску трафіка або операторів телекомунікацій, що займають монопольне (домінуюче) становище на ринку телекомунікацій, тарифи на надання в користування кабельної каналізації електрозв'язку операторів телекомунікацій, порядок взаєморозрахунків між операторами телекомунікацій, граничні тарифи на універсальні послуги поштового зв'язку, а також тарифи на роботи (послуги) Українського державного центру радіочастот (УДЦР) та розміри плати за видачу документів дозвільного характеру - висновків щодо електромагнітної сумісності, дозволів на експлуатацію, на ввезення з-за кордону радіоелектронних засобів та випромінювальних пристроїв, здійснює відповідно до законодавства інші заходи щодо тарифного регулювання у зазначеній сфері.

Таким чином, відповідач наділений повноваженнями щодо здійснення тарифного регулювання, а тому доводи позивача щодо протилежного є необґрунтованими.

Колегія суддів критично оцінює посилання позивача на Закон України «Про природні монополії», виходячи з наступного.

Так, Закон України «Про природні монополії» від 20 квітня 2000 року № 1682-ІІІ, визначає правові, економічні та організаційні засади державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій в Україні.

Згідно ст. 1 цього Закону, природна монополія - стан товарного ринку, при якому задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва (у зв'язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю товару в міру збільшення обсягів виробництва), а товари (послуги), що виробляються суб'єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами), у зв'язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на ці товари (послуги), ніж попит на інші товари (послуги) (далі - товари).

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про природні монополії», державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

Виключний перелік сфер діяльності суб'єктів природних монополій наведено у ст. 5 Закону України «Про природні монополії».

Згідно частини 1 цієї статті, відповідно до цього Закону регулюється діяльність суб'єктів природних монополій у таких сферах:

транспортування нафти і нафтопродуктів трубопроводами;

транспортування природного і нафтового газу трубопроводами;

розподіл природного і нафтового газу трубопроводами;

зберігання природного газу в обсягах, що перевищують рівень, який встановлюється умовами та правилами здійснення підприємницької діяльності із зберігання природного газу (ліцензійними умовами);

транспортування інших речовин трубопровідним транспортом;

передачі електричної енергії магістральними та міждержавними електричними мережами;

розподілу електричної енергії (передачі електричної енергії місцевими (локальними) електромережами;

користування залізничними коліями, диспетчерськими службами, вокзалами та іншими об'єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального користування;

управління повітряним рухом;

централізованого водопостачання та водовідведення;

транспортування теплової енергії;

спеціалізованих послуг у річкових, морських портах, морських рибних портах та аеропортах відповідно до переліку, визначеного Кабінетом Міністрів України;

захоронення побутових відходів.

Натомість, як зазначалося вище, НКРЗІ є органом державного регулювання у сфері телекомунікацій, інформатизації, користування радіочастотним ресурсом та надання послуг поштового зв'язку.

Таким чином, жодна із сфер, у якій НКРЗІ здійснює державне регулювання, не належить до сфер діяльності суб'єктів природних монополій, зазначених у ст. 5 Закону України «Про природні монополії». НКРЗІ не є національною комісією регулювання природних монополій.

Крім того, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частиною першою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пункт 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Системний аналіз наведених норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить, що судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову, можливий виключно відносно тієї особи, права, свободи або інтереси якої порушено з боку конкретного суб'єкта владних повноважень та за умови порушення її прав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно зазначено судом першої інстанції, позивачем не надано належних обґрунтувань наявності порушення його прав чи інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом прийняття рішення Національної комісії що здійснює державне регулювання в сфері зв'язків та інформатизації від 28 липня 2015 року № 387 «Про затвердження граничних тарифів на загальнодоступні телекомунікаційні послуги і визнання таким, що втратило чинність, рішення НКРЗІ від 02 вересня 2014 року № 612».

Згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідачем доведена правомірність та обґрунтованість прийняття спірного рішення з урахуванням вимог встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_5 слід відмовити.

Згідно зі ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 198 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу представника позивача ОСОБА_5 - ОСОБА_6 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 листопада 2015 року - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 листопада 2015 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі, шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя суддя суддя Л.П. Борисюк І.Й. Петрик Я.М. Собків

Повний текст ухвали складено та підписано - 29.01.2016

Головуючий суддя Борисюк Л.П.

Судді: Петрик І.Й.

Собків Я.М.