Ухвала суду № 55218122, 20.01.2016, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

Суддя-доповідач - Білак С. В.

Головуючий у 1 інстанції - Царікова О.В.

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

20 січня 2016 рокусправа № 804/8412/15

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Білак С.В., суддів: Шальєвої В.А. Олефіренко Н.А. , секретар судового засідання Кязимова Д.В., з участю представника позивача Стригунової Г.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2015 року у справі № 804/8412/15 за позовом Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» до Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Громадської ради при Державній службі геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

Позивач Громадська організація «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Громадської ради при Державній службі геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування наказу.

Позивач просив:

- визнати протиправною бездіяльності Державної служби геології та надр України щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23 січня 2015 року;

- зобов'язати Державну службу геології та надр України прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів від 23 січня 2015 року № 01 в межах та у спосіб, визначених законодавством України;

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 03.06.2015 року № 136 «Щодо затвердження складу ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 05 грудня 2014 року Державною службою геології та надр України прийнято наказ № 391 «Щодо формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України», відповідно до якого припинено повноваження Громадської ради при Держгеонадрах України та затверджено склад Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України, до складу якої увійшов і позивач.

20 січня 2015 року відбулося перше засідання Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України.

23 січня 2015 року відбулося засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України, що підтверджується протоколом від 23.01.2015 року № 01, згідно якого було вирішено обрати членами новоутвореної Громадської ради при Держгеонадрах України у кількості 24 осіб, у тому числі до членів Громадської ради обрано і позивача.

28 січня 2015 року голова новоутвореної Громадської ради при Державній службі геології та надр України подав протокол засідання установчих зборів до Держгеонадра України та просив т.в.о. голови зазначеної державної служби Бояркіна М.О. видати відповідний наказ про затвердження складу Громадської ради, що підтверджується заявою від 28.01.2015 року. Проте, відповідач не вчинив необхідні дії, а саме: не прийняв відповідний наказ по затвердженню складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України, отже, на думку позивача, допустив протиправну бездіяльність щодо всіх членів утвореної 23 січня 2015 року Громадської ради, в тому числі щодо позивача.

У період лютий червень 2015 року відповідач в порушення Типового положення про Громадську раду та з перевищенням своїх повноважень без відома членів утвореної 23 січня 2015 року Громадської ради, підписав відповідні накази щодо повторного проведення установчих зборів з формування Громадської ради при Держгеонадрах України (наказ від 09.02.2015 року № 13 та наказ від 03.06.2015 року № 136), який позивач вважає протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Протиправною є бездіяльність відповідача щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23 січня 2015 року та відповідача необхідно зобов'язати прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів від 23 січня 2015 року № 01 в межах та у спосіб, визначених законодавством України.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2015 року в задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2015 року та задовольнити позов в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що при вирішенні справи судом першої інстанції не дотримано положень ч.4 ст.70, ч.2 ст.71 КАС України, оскільки обставини, які суд визнав встановленими, що відповідач нібито розглядав протокол засідання установчих зборів з обрання нового складу громадської ради при Державній службі геології та надр України № 01 від 23 січня 2015 року та нібито виявив порушення процедури проведення установчих зборів, не підтверджуються належними та допустимими доказами.

Неправомірність рішення суду першої інстанції щодо його розуміння правової конструкції п.9 Типового положення про громадську раду полягає ще й в тому, що у зазначеній правовій нормі зокрема та в Типовому положенні загалом орган державної виконавчої влади не наділений повноваженнями затверджувати протокол установчих зборів громадської ради і не наділений повноваженнями не реагувати на поданий протокол установчих зборів, тобто проявляти бездіяльність щодо прийняття відповідного рішення на підставі протоколу установчих зборів громадської ради.

Таким чином, рішення суду першої інстанції в частині вмотивування відмови в задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідача прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів від 23 січня 2015 року № 01 в межах і у спосіб визначених законодавством України прямо порушується п.9 Типового положення про громадську раду.

В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги.

Представник відповідача та третьої особи до судового засідання не з'явилися, про час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Відповідачем надано до суду заперечення на апеляційну скаргу, в яких відповідач зазначив про те, що постанова суду першої інстанції прийнята на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в справі.

Розглянувши протокол засідання установчих зборів, який надійшов до Держгеонадр України 28.01.2015 року, були виявлені порушення процедури проведення установчих зборів, визначеної Типовим положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 996. На засіданні установчих зборів були обрані голова та заступники голови Громадської ради, що суперечить пункту 11 Типового положення, оскільки керівні органи Громадської ради обираються не на засіданні установчих зборів, а безпосередньо на засіданні вже створеної Громадської ради. Крім того, у наданому протоколі була невірно зазначена назва інституту громадянського суспільства Всеукраїнської громадської організації «Ноосфера». Встановивши наявні порушення, відповідачем не було затверджено склад Громадської ради, зазначений у протоколі від 23.01.2015 року № 01, а тому Громадську раду Державної служби геології та надр України не можна вважати сформованою, як помилково зазначає позивач.

Оскарженим наказом Державної служби геології та надр України від 03.06.2015 року № 136 повторно затверджено вже інший склад Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України.

03.08.2015 відбулися установчі збори з формування складу Громадської ради при Держгеонадрах, в ході яких обрано склад Громадської ради при Держгеонадрах України у кількісному складі 32 представників інститутів громадського суспільства.

Наказом Державної служби геології та надр України від 03.08.2015 року № 224 затверджено склад Громадської ради, визначений у протоколі зборів від 03.08.2015 року. Позивач не надавав документів для участі в установчих зборах, отже він не скористався своїм правом увійти до складу новосформованої Громадської ради при Держгеонадрах України. Відповідач вказав, що станом на момент розгляду даної справи оскаржуваний наказ вичерпав свою дію та є юридичним фактом, що відбувся і призвів до виникнення певних правових наслідків до створення та затвердження Громадської ради при Держгеонадрах України. За таких обставин, на думку відповідача, позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не можуть призвести до захисту прав позивача.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено судом апеляційної інстанції, відповідно до змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України № 688 від 26.11.2014 року до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», припинено повноваження громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року. Центральним органам виконавчої влади було доручено вжити заходів щодо формування нового складу громадських рад відповідно до Типового положення про Громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації.

На виконання вищезазначених норм чинного законодавства, наказом Державної служби геології та надр України від 05.12.2014 року № 391 «Щодо формування нового складу Громадської ради при Держгеонадрах України» припинено повноваження Громадської ради при Держгеонадрах України», затверджено склад Ініціативної робочої групи з підготовки установчих зборів для формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України, який було розміщено на офіційному веб - сайті зазначеного органу.

23 січня 2015 року відбулося засідання установчих зборів з формування нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України (далі Держгеонадра України), на яких було обрано членів ради, серед яких і представник позивача. Результати засідання оформлені протоколом № 01від 23.01.2015 року.

Як вбачається з матеріалів справи при розгляді вказаного протоколу засідання установчих зборів № 01 від 23.01.2015 року, відповідач виявив порушення процедури проведення установчих зборів, визначеної Типовим положенням про Громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Типове положення), а саме, обрання керівних органів Громадської ради при Державній службі геології та надр України можливе лише після затвердження її складу у встановленому порядку органом, при якому така рада створюється на її першому засіданні.

Таким чином, обрання голови та заступників голови Громадської ради суперечить п. 11 Типового положення.

У відповідності до вказаного пункту Типового положення громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.

Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування. Головою громадської ради не може бути обрано посадову або службову особу органу державної влади. Повноваження голови громадської ради можуть бути припинені за рішенням громадської ради у разі припинення його членства у раді, а також виникнення підстав, передбачених Положенням про громадську раду.

Пунктом 8 Типового положення передбачено, що під час проведення установчих зборів з числа їх учасників обирається голова зборів, секретар, лічильна комісія, заслуховується інформація про результати діяльності громадської ради, що діяла при органі виконавчої влади до проведення установчих зборів, якщо така була утворена. Протокол установчих зборів, відомості про склад громадської ради орган оприлюднює на своєму офіційному веб - сайті та в інший прийнятний спосіб.

Пунктом 9 Типового положення (в редакції, що діяла до 12.05.2015 року) визначено, що орган затверджує склад громадської ради на підставі протоколу установчих зборів.

Колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що наведена норма не закріплює імперативного припису органові, при якому громадська рада формується, затвердити такий протокол та надає певну волю для прийняття або не прийняття відповідного рішення.

Відповідач, виявивши порушення процедури при проведенні установчих зборів в межах адміністративного розсуду не затвердив протокол № 01 від 23.01.2015 року, яким оформлений хід засідання установчих зборів Громадської ради при Держгеонадрах України, проведених з порушенням процедури, визначеної Типовим положенням.

Суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність в даному випадку бездіяльності з боку Державної служби геології та надр України щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23.01.2015 року та відсутність підстав для зобов'язання Державної служби геології та надр України прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів № 01 від 23 січня 2015 року в межах та у спосіб визначених законодавством України.

Таким чином, адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади, а тому позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Державної служби геології та надр України щодо прийняття відповідного наказу на підставі протоколу засідання установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 23 січня 2015 року та зобов'язання Державної служби геології та надр України прийняти відповідний наказ на підставі протоколу установчих зборів № 01 від 23 січня 2015 року в межах та у спосіб, визначених законодавством України є безпідставними.

Статтею 22 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань центрального органу виконавчої влади в центральному органі виконавчої влади може утворюватись колегія як консультативно - дорадчий орган. Періодичність проведення засідань колегії визначається керівником центрального органу виконавчої влади. Рішення колегії оформляється протоколом. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом видання керівником центрального органу виконавчої влади відповідного наказу. Типове положення про колегію центрального органу виконавчої влади затверджується Кабінетом Міністрів України. Для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у центральному органі виконавчої влади можуть утворюватись інші постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів приймає керівник центрального органу виконавчої влади. Кількісний та персональний склад колегії, інших постійних або тимчасових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і положення про них затверджує керівник центрального органу виконавчої влади.

Абзацами 4 та 5 пункту 12 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 року № 391/2011 передбачено, що для розгляду наукових рекомендацій та проведення фахових консультацій з основних питань діяльності у Держгеонадрах України можуть утворюватися постійні або тимчасові консультативні, дорадчі органи. Рішення про утворення чи ліквідацію колегії, постійних або тимчасових консультативних, дорадчих органів, їх кількісний та персональний склад, положення про них затверджуються Головою Держгеонадр України.

Пунктом 1 Типового положення (у редакції, що була чинна станом на 23.01.2015 року) визначено, що Громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - Громадська рада) є постійно діючим колегіальним виборним консультативно - дорадчим органом, утвореним для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Вищенаведені положення визначають статус Громадської ради як консультативно -дорадчого органу при центральному органі виконавчої влади, отже, визначальне рішення при формуванні та затвердженні складу першої приймає саме суб'єкт владних повноважень, при якому такий орган має функціонувати.

У відповідності до п. 8 Типового положення, для формування складу Громадської ради орган утворює Ініціативну групу з підготовки установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства.

З матеріалів справи вбачається, що Громадська рада при Держгеонадрах України не була сформована, а тому відповідачем прийнято оскаржений наказ від 03.06.2015 року № 136 «Щодо затвердження складу Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України».

Згідно абз. 7 п. 8 Типового положення (в чинній редакції) для участі в установчих зборах до ініціативної групи подається заява у довільній формі, підписана уповноваженою особою керівного органу інституту громадянського суспільства.

Оголошення про проведення установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України на виконання оскарженого наказу від 03.06.2015 року № 136 було опубліковано на офіційному сайті відповідача. Проте, позивачем документи не подавалися, про що останнім не заперечується.

03.08.2015 року відбулися установчі збори з формування складу Громадської ради при Держгеонадрах, в ході яких обрано склад Громадської ради при Держгеонадрах України у кількісному складі 32 представників інститутів громадського суспільства.

Наказом Державної служби геології та надр України від 03.08.2015 року № 224 затверджено склад Громадської ради при Державній службі геології та надр України, що визначений у протоколі засідання установчих зборів для формування складу Громадської ради при Державній службі геології та надр України від 03.08.201 року.

Таким чином, судом першої інстанції вірно зроблено висновок про те, що оскаржений наказ Державної служби геології та надр України від 03.06.2015 року № 136 «Щодо затвердження складу Ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при Держгеонадрах України» є реалізованим та вичерпав свою дію, а консультативно - дорадчий орган при Держгеонадрах України - Громадська рада при Державній службі геології та надр України сформований.

За приписами ч.1 ст.195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування рішення є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про те, що при розгляді справи судом першої інстанції було допущено неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.

Судова колегія дійшла висновку про те, що підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні, а тому відхиляє апеляційну скаргу і залишає судове рішення без змін.

На підставі вищевикладеного, керуючись ст.ст. 167, 184, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» - залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2015 року у справі № 804/8412/15 за позовом Громадської організації «Міжрегіональне бюро екологічного захисту» до Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Громадської ради при Державній службі геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування наказу - залишити без змін.

Вступна та резолютивна частини ухвали складені в нарадчій кімнаті та проголошені в судовому засіданні 20 січня 2016 року, в повному обсязі ухвала виготовлена 22 січня 2016 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.

Ухвала суду може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, а в разі складання рішення відповідно до ст.160 КАС України - з дня складання рішення в повному обсязі.

Головуючий: С.В. Білак

Суддя: В.А. Шальєва

Суддя: Н.А. Олефіренко