Постанова № 53919722, 27.11.2015, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

27 листопада 2015 року письмове провадження № 826/25515/15

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Арсірія Р.О. , суддів Кузьменка В.А. Огурцова О.П. вирішив адміністративну справу

за позовом Національного університету «Одеська юридична академія» до Міністерства освіти і науки України провизнання протиправним та скасування наказу № 1183 від 17.11.2015 В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Національний університет «Одеська юридична академія» (далі по тексту - позивач) з адміністративним позовом до Міністерства освіти і науки України (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу № 1183 від 17 листопада 2015 року, яким передбачено проведення позапланового внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія» в період з 19 листопада 2015 року по 17 грудня 2015 року.

Ухвалою суду від 19 листопада 2015 року відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду у судовому засіданні 26 січня 2016 року.

24 листопада 2015 року через відділ документообігу суду від позивача надійшло клопотання про невідкладний розгляд справи.

Ухвалою суду від 25 листопада 2015 року зазначене клопотання Національного університету «Одеська юридична академія» було задоволено, а розгляд справи призначено на 26 листопада 2015 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про відсутність у відповідача правових підстав для прийняття оскаржуваного наказу з огляду на те, що право призначати внутрішній аудит належить відповідним бюджетним установам, а не органу державної влади, в управлінні якого перебувають такі установи.

Представник позивача просив суд розглядати справу за його відсутності, згідно ч.4 ст.122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Представник відповідача в судове засідання не прибув, через відділ документального обігу, контролю та забезпечення розгляду звернень громадян (канцелярія) подав клопотання про відкладення розгляду справи. За час розгляду справи відповідачем не було надано письмових заперечень на адміністративний позов Національного університету «Одеська юридична академія».

Відповідно до ч.6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи в судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомленні про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Враховуючи зазначене, суд ухвалив розглядати справу у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується адміністративний позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, встановив.

17 листопада 2015 року Міністерством освіти і науки України за підписом Міністра освіти і науки України Квіта С.І. було видано наказ № 1183, яким доручено сектору внутрішнього аудиту провести з 19 листопада по 17 грудня 2015 року в Національному університеті «Одеська юридична академія» внутрішній аудит за період його діяльності з 01 січня 2010 року по 30 вересня 2015 року.

Для проведення такого аудиту наказом передбачено створення аудиторської групи у складі чотирьох осіб, а саме: головного спеціаліста сектору внутрішнього аудиту Попка В.О. (керівник аудиторської групи), завідувача сектору внутрішнього аудиту Черевка В.В. (член аудиторської групи), головного спеціаліста відділу розвитку науково-технічної інфраструктури департаменту науково-технічного розвитку Карзун І.Г. (член аудиторської групи), головного спеціаліста відділу управління державним майном та підприємствами департаменту управління справами Богдашиної Ю.Г. (член аудиторської групи).

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 3 статті 26 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеного положення, Кабінетом Міністрів України постановою від 28 вересня 2011 року № 1001 було затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі також - Порядок).

Відповідно до п.п. 3, 6, 8 Порядку, у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

За рішенням керівника центрального органу виконавчої влади підрозділи утворюються в його територіальних органах та бюджетних установах в межах штатної чисельності їх працівників.

У разі неможливості утворення підрозділу призначається посадова особа, на яку покладаються повноваження щодо проведення внутрішнього аудиту.

Внутрішній аудит проводиться згідно з планами, що формуються підрозділом та затверджуються керівником центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи після погодження з відповідними органами Держфінінспекції.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на такий орган завдань, може прийняти рішення про проведення позапланового внутрішнього аудиту.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи приймає рішення про проведення планового та позапланового внутрішнього аудиту, що оформляється розпорядчим актом.

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном.

Так, наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року № 1247, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року за № 1219/19957, затверджені Стандарти внутрішнього аудиту (далі також - Стандарти).

Згідно приписів п.п. 3.2, 4.4, 4.12 Глави 3 Розділу ІІ «Загальні стандарти внутрішнього аудиту» Стандартів, організаційна незалежність передбачає пряме підпорядкування та підзвітність підрозділу внутрішнього аудиту керівнику установи.

Керівник підрозділу внутрішнього аудиту визначає склад аудиторської групи, який повинен відповідати характеру й ступеню складності кожного внутрішнього аудиту, а також обмеженням в термінах і трудових ресурсах.

Внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи, який складається на паперових носіях та містить такі обов'язкові реквізити: найменування установи; назву виду розпорядчого документа; дату і номер; посаду, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи, працівників (працівника) підрозділу внутрішнього аудиту або залученого фахівця (фахівців), що беруть участь у проведенні внутрішнього аудиту; підставу для проведення внутрішнього аудиту (пункт плану, доручення керівництва тощо); напрям внутрішнього аудиту; тему внутрішнього аудиту; найменування та місцезнаходження установи, в якій планується проведення внутрішнього аудиту, та період діяльності, який ним охоплюється (для фінансового аудиту, аудиту відповідності); дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; посаду, прізвище, ім'я і по батькові керівника установи та його підпис.

Виходячи з системного тлумачення наведених положень законодавства, колегія суддів приходить до висновку про те, що внутрішній аудит окремої бюджетної установи може проводитись виключно на підставі розпорядчого документа керівника такої установи, а не керівника центрального органу виконавчої влади, до сфери управління якої входить така установа. Повноваження ж відповідного центрального органу виконавчої влади зводяться лише до організації внутрішнього аудиту, що виявляється, зокрема, в обов'язку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту у підпорядкованих йому установах та праві ініціювати проведення позапланового внутрішнього аудиту в межах самого центрального органу виконавчої влади.

Відповідно, Міністерство освіти і науки України не уповноважено ініціювати своїм наказом проведення позапланового внутрішнього аудиту в підпорядкованому йому Національному університеті «Одеська юридична академія», оскільки такий аудит може бути проведений лише на підставі наказу керівника такого університету.

Крім того, вірним, з огляду на приписи п. 4.4 Стандартів, є твердження позивача про те, що склад аудиторської групи визначається керівником підрозділу внутрішнього аудиту, а не керівником відповідного центрального органу виконавчої влади, як це відображено в оскаржуваному наказі.

Також колегія суддів звертає увагу на те, що оскаржуваний акт не містить всіх перелічених в п. 4.12 Стандартів обов'язкових реквізитів, а саме підстав для проведення внутрішнього аудиту (пункт плану, доручення керівництва, тощо) та тем внутрішнього аудиту, що додатково свідчить про його невідповідність вимогам чинного законодавства.

Окремо суд звертає увагу на те, що відповідно до вимог Глави 1 Розділу ІІ «Загальні стандарти внутрішнього аудиту» Стандартів, основні завдання та функції підрозділу внутрішнього аудиту, права, повноваження і обов'язки керівника та працівників підрозділу внутрішнього аудиту визначаються відповідно до законодавства у внутрішніх документах установи, що затверджуються у встановленому порядку.

Основними внутрішніми документами з питань внутрішнього аудиту є положення про підрозділ внутрішнього аудиту, посадові інструкції працівників підрозділу внутрішнього аудиту, внутрішні документи з питань проведення внутрішнього аудиту.

Основні внутрішні документи з питань внутрішнього аудиту розробляються керівником підрозділу з урахуванням цих Стандартів та Порядку.

Основні внутрішні документи з питань внутрішнього аудиту в обов'язковому порядку містять:

- положення про підрозділ внутрішнього аудиту - вимоги щодо дотримання Бюджетного кодексу України, Порядку, цих Стандартів та Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29 вересня 2011 року № 1217, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2011 року за № 1195/19933; основні завдання підрозділу; право керівника підрозділу звітувати безпосередньо керівнику установи, за рішенням керівника установи входити до складу колегії такої установи (інших дорадчих органів) та брати участь у її роботі;

- посадові інструкції працівників підрозділу внутрішнього аудиту - завдання, функції та обов'язки працівників підрозділу внутрішнього аудиту, їх права, вимоги щодо освіти, знань, навичок та досвіду роботи, передбачені законодавством для кожної структурної одиниці підрозділу внутрішнього аудиту; право безперешкодного доступу працівників підрозділу внутрішнього аудиту до документів, інформації та баз даних, які стосуються проведення внутрішнього аудиту;

- внутрішні документи з питань проведення внутрішнього аудиту - порядок планування і проведення внутрішніх аудитів, документування, реалізації їх результатів та, за рішенням керівника підрозділу, інші аспекти внутрішнього аудиту.

Водночас, за час розгляду справи відповідачем не було долучено до матеріалів справи копій основних внутрішніх документів з питань внутрішнього аудиту Міністерства освіти і науки України, як і не було надано їх примірників суду для огляду під час розгляду справи в судовому засіданні, що дає суду підстави стверджувати про їх відсутність й, відповідно, про порушення відповідачем порядку проведення внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія», оскільки порядок проведення такого аудиту не регламентований внутрішньою документацією Міністерства освіти і науки України, як це передбачено наведеними положеннями Стандартів.

Отже, оскільки дії Міністерства освіти і науки України щодо прийняття оскаржуваного наказу суперечать законодавчим вимогам щодо проведення внутрішнього аудиту, про що зазначено вище, така діяльність не може вважатись внутрішнім аудитом, а фактично є різновидом здійснення зовнішнього контролю за діяльністю підприємства.

Відповідно, такі дії підпадають під дію приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Так, згідно з статтею 1 вказаного Закону, У цьому Законі нижчезазначені терміни вживаються в такому значенні:

- державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до приписів статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

Відповідно до ч.ч. 1, 3, 4 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підставами для здійснення позапланових заходів є:

- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;

- перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

- обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

- неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

- настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.

Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів.

Між тим, дії відповідача по прийняттю оскаржуваного наказу суперечать вимогам статті 6 вказаного Закону, якою визначені підстави для здійснення позапланових заходів, жодна з яких, згідно змісту самого наказу, не мала місця в межах досліджуваних судом відносин.

Крім того, строк, на який було призначено проведення такого позапланового заходу (з 19 листопада по 17 грудня 2015 року), перевищує встановлений в ч. 4 статті 6 Закону строк проведення позапланової перевірки, що додатково свідчить про протиправність оскаржуваного рішення.

Беручи до уваги наведені обставини в контексті відповідним їм положень законодавства, колегія суддів приходить до висновку про протиправність оскаржуваного наказу Міністерства освіти і науки України № 1183 від 17 листопада 2015 року, яким передбачено проведення позапланового внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія» в період з 19 листопада 2015 року по 17 грудня 2015 року.

Відповідно, такими, що підлягають задоволенню, є позовні вимоги Національного університету «Одеська юридична академія» про визнання його протиправним та скасування.

Згідно зі статтею 161 Кодексу адміністративного судочинства України, під час прийняття постанови суд вирішує наступні питання, зокрема:

1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень ч. 1 статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці данні встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів та висновків експертів.

Згідно положень статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 69-71, 94, 128, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Національного університету «Одеська юридична академія» задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства освіти і науки України №1183 від 17 листопада 2015 року, яким передбачено проведення позапланового внутрішнього аудиту в Національному університеті «Одеська юридична академія» в період з 19 листопада 2015 року по 17 грудня 2015 року за період його діяльності з 01 січня 2010 року по 30 вересня 2015 року по напрямам: аудит відповідності та фінансовий аудит.

Постанова, відповідно до ч. 1 статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з дня отримання копії постанови за правилами, встановленими статтями 185-187 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

Головуючий Суддя Р.О. Арсірій

Судді В.А. Кузьменко

О.П. Огурцов