Ухвала суду № 53742057, 17.11.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" листопада 2015 р. м. Київ К/800/3321/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого Донця О.Є.,

суддів: Логвиненка А.О.,

Мороза В.Ф.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2014 року у справі за позовом Дочірнього підприємства «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області, третя особа - Зорянська сільська рада Рівненського району Рівненської області, про визнання незаконним протоколу та припису, визнання незаконною та скасування постанови,

в с т а н о в и л а:

У травні 2014 Дочірнє підприємство «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» звернулося до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області, третя особа - Зорянська сільська рада Рівненського району Рівненської області, про визнання незаконним протоколу та припису, визнання незаконною та скасування постанови.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 17.09.2014 року у задоволенні позовних вимог Дочірньому підприємству «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» було відмовлено.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2014 року апеляційну скаргу Дочірнього підприємства «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» було задоволено. Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 17.09.2014 року - скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги Дочірнього підприємства «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» - задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано припис інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області від 13.04.2014 року № 198. Визнано незаконною та скасовано постанову інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненської області від 20.05.2014 року № 29/04-10/29 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності у сумі 109620,00 грн. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

У касаційній скарзі Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області, не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на допущені судом порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2014 року та залишити в силі постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 17.09.2014 року.

Дочірнім підприємством «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» та Зорянською сільською радою Рівненського району Рівненської області подані заперечення на касаційну скаргу, в яких вони просять залишити касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, заперечення на неї, рішення судів щодо правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13.05.2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району Рівненської області. За результатами перевірки складено акт перевірки, в якому зафіксовано, що Зорянською сільською радою виконувалися будівельні роботи з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено пункт 2 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На підставі акту перевірки за виявлені порушення відносно Дочірнього підприємства «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 року та винесено припис № 198, якими зобов'язано з дати одержання припису зупинити виконання будівельних робіт з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району до реєстрації в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області декларації про початок виконання будівельних робіт стосовно зазначеного об'єкту будівництва.

20 травня 2014 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області прийнято постанову № 29/04-10/28, якою до Дочірнього підприємства «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» застосовано штраф у сумі 109620,00 грн. за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Як встановлено судом, 20.06.2013 року головою Зорянської сільської ради затверджено дефектний акт на капітальний ремонт покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району.

01 серпня 2013 року між Зорянською сільською радою (замовник) та Дочірнім підприємством «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» укладено договір будівельного підряду з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району № 01/КР-2013. На виконання договору підряду проведено будівельні роботи з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку на вул. Конституції, 16 в с. Зоря Рівненського району, що підтверджується актом № 1 приймання виконаних будівельних робіт від 02.08.2013 року.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт Державній архітектурно-будівельній інспекції або її територіальному органу за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;

2) реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності;

3) видачі замовнику відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Згідно із статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводять відповідні інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.

Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» затверджено Порядок виконання будівельних робіт.

Пунктами 1 та 2 Порядку виконання будівельних робіт передбачено, що будівельні роботи - роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту.

Будівельні роботи можуть виконуватися замовником після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт інспекції державного архітектурно-будівельного контролю за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт (далі - декларація) або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт; реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорії складності.

Відповідно до абзацу 4 пункту 4 частини 3 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт на об'єктах III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки Дочірнє підприємство «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» здійснило капітальний ремонт покрівлі і такі будівельні роботи було проведено за відсутності реєстрації декларації про початок цих робіт, що є порушенням статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 року, винесено припис від 13.05.2014 року № 198 та прийнято постанову від 20.05.2014 року № 29/04-10/28 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України. Крім того, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 року не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нову постанову про задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки Зорянською селищною радою проводились будівельні роботи без забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок), отже вона не є замовником будівництва об'єктів у розумінні статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому не мала подавати декларацію про початок виконання будівельних робіт, а тому на позивача не може бути накладене стягнення, передбачене Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Однак, з таким висновком суду апеляційної інстанції не можна погодитися, виходячи з наступного.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із пунктом 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктів владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії, є обов'язковість приписів акту для відповідного суб'єкта (суб'єктів), при цьому їх дотримання забезпечується певними правовими механізмами.

Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 року, складений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області таким вимогам не відповідає, оскільки лише фіксує можливе правопорушення.

Отже, оскаржений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 року сам по собі не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин.

Крім того, враховуючи, що при проведенні перевірки та складанні Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 року вона діяла у відповідності до вимог закону та в межах своїх повноважень, відсутні підстави для задоволення позову.

Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території ( однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Згідно із пунктом 7 статті 2 Закону України «Про регулювання у сфері містобудівної діяльності», планування і забудова території - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає розроблення містобудівної документації та проектної документації, будівництво об'єктів.

Абзацом 2 пункту 1 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку; будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 року № 45 передбачено, що будівництво - нове будівництво, реконструкція, технічне переоснащення діючих підприємств, реставрація та капітальний ремонт об'єктів будівництва.

Системний аналіз вищенаведених норм свідчить про те, що поняття забудови території включає в себе розроблення проектної документації та будівництво об'єкту.

Отже, проводячи такі роботи з капітального ремонту покрівлі багатоквартирного житлового будинку, позивач в розумінні пункту 7 статті 2 Закону України «Про регулювання у сфері містобудівної діяльності» здійснює забудову території.

Отже, висновок суду апеляційної інстанції, про те, що Зорянська сільська рада Рівненського району Рівненської області проводила будівельні роботи без забудови території, не є замовником будівництва в розумінні статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а тому не мала подавати декларацію про початок виконання будівельних робіт, є необґрунтованим.

Враховуючи, що Дочірнє підприємство «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» здійснило капітальний ремонт покрівлі і такі будівельні роботи було проведено за відсутності реєстрації декларації про початок цих робіт, що є порушенням статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 13.05.2014 року, винесено припис від 13.05.2014 року № 198 та прийнято постанову від 20.05.2014 року № 29/04-10/28 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України, отже відсутні підстави їх скасування.

Таким чином, судом апеляційної інстанції дана неправильна правова оцінка обставин по справі, помилково застосовані норми матеріального права при розгляді апеляційної скарги по даній справі, а тому касаційну скаргу Вінницької міської ради слід задовольнити, рішення суду апеляційної інстанції - скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції з мотивів, викладених у даній ухвалі.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області - задовольнити.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 22.12.2014 року - скасувати.

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 17.09.2014 року у справі за позовом Дочірнього підприємства «Комунсервіс-Зоря» КСП Комунального господарства агрофірми «Зоря» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Рівненській області, третя особа - Зорянська сільська рада Рівненського району Рівненської області, про визнання незаконним протоколу та припису, визнання незаконною та скасування постанови - залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: О.Є. Донець

А.О. Логвиненко

В.Ф. Мороз