Ухвала суду № 53742020, 17.11.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2015 року м. Київ К/800/36194/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючої судді: Васильченко Н.В.,

суддів: Калашнікової О.В., Леонтович К.Г.,

при секретарі судового засідання: Яроші Д.В.,

за участі прокурора: Атаманюк І.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 січня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2015 року у справі №814/3698/14 за позовом заступника прокурора Миколаївської області до Миколаївської міської ради, треті особи: ОСОБА_1, реєстраційна служба Миколаївського міського управління юстиції Миколаївської області про визнання протиправними та скасування рішення в частині, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2014 року заступник прокурора Миколаївської області звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради, треті особи: ОСОБА_1, реєстраційна служба Миколаївського міського управління юстиції Миколаївської області, в якому просив визнати протиправними та скасувати п. 2 р. 1 рішення від 12.12.2013 р. №36/25 і п.п. 40, 40.2, 40.3 р. 1 рішення від 16.09.2014 р. №43/4.

Позовні вимоги мотивовані тим, що спірні рішення прийняті Миколаївською міською радою усупереч вимог ч. 7 ст. 118, ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України, попри невідповідність місця розташування - житлового будинку вимогам генерального плану та Правилам використання та забудови території м. Миколаєва, затверджених у встановленому законом порядку.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 січня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2015 року, позовні вимоги задоволені частково. Визнані протиправними та скасовані п.п. 40, 40.2, 40.3 р. 1 рішення Миколаївської міської ради від 16.09.2014 р. № 43/4 щодо затвердження проекту землеустрою та передачі у приватну власність ОСОБА_1 земельної ділянки з кадастровим номером 4810137200:15:005:0010 площею 1000 м.кв. та в оренду терміном на 25 років земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 площею 303 м.кв., розташованих по АДРЕСА_1/Д м.Миколаєва, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями Миколаївська міська рада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи на предмет повноти та всебічності дослідження їх судом та обґрунтованість застосування норм матеріального права до вирішення спірних правовідносин, вивчивши доводи касаційної скарги колегія суддів вважає, що є підстави для скасування судових рішень та закриття провадження у справі з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Пунктом 2 р. 1 рішення від 12.12.2013р. № 36/25 відповідач надав ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1430 кв.м. (1000 кв.м. для надання у власність та 430 кв.м. для передачі в оренду) із комплексної житлової забудови, розташованої по вул. Флотській. 1-е (незавершене будівництво, придбане у ТОВ "ПівденьІнвестБуд") для будівництва житлового будинку з присвоєнням адреси: АДРЕСА_1/д.

Відповідач 16.09.2014 р. прийняв рішення № 43/40, п. 40 якого затвердив проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та оренду загальною площею 1303 кв.м. за рахунок земель ТОВ "ПівденьІнвестБуд" для обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1/д. П.п. 40.2 і 40.3 зазначеного рішення ОСОБА_1 надана у власність земельна ділянка площею 1000 кв.м. для обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1/д, а також передана в оренду без права забудови на 25 років земельна ділянка площею 303 кв.м. жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1/д.

Спірні земельні ділянки, відповідно до генерального плану, затвердженого рішенням відповідача від 18.06.2009 р. № 35/18, і Правил використання та забудови території м. Миколаєва, затверджених рішенням відповідача від 17.10.2003 р. № 15/41, розташовані у зеленій зоні загального користування та відносяться до перспективної ландшафтно-рекреаційної зони загальноміського значення.

Частково задовольняючи позовні вимоги суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спірні земельні ділянки розташовані у прибережній захисній смузі р.Інгул. Таким чином, п.п. 40, 40.2, 40.3 р. 1 рішення відповідача від 16.09.2014 р. №43/4, є неправомірним, оскільки нимя затверджений проект відведення земельних ділянок у власність та оренду незважаючи на невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, затверджених у встановленому законом порядку. Разом з тим, п. 2 р. 1 рішення відповідача від 12.12.2013 р. №36/25, яким відповідач надав ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є виконаним у зв'язку з чим інтереси позивача в даній частині позовних вимог не порушені.

Розглядаючи справу та вирішуючи спір щодо заявлених позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що вирішуваний спір належить до адміністративної юрисдикції. Проте, із цим висновком погодитися не можна з огляду на наступне.

Статтею 14 Конституції України встановлено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно з частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

За приписами частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до частини третьої статті 140, частини першої статті 144 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно ч.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Статтею 80 Земельного кодексу України встановлено, що суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, на землі комунальної власності.

Частинами 1 та 2 ст. 83 цього Кодексу встановлено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС до компетенції адміністративних судів віднесено спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Так, термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Земельні відносини поділяються на публічні та приватні. Відповідно, і спори в таких відносинах можуть бути як публічно-правовими, так і приватноправовими (цивільними, господарськими).

Згідно з частиною другою статті 2 Цивільного кодексу України учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права.

Статтею 172 цього Кодексу встановлено, що територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

Міська рада у справі, яка розглядається, є суб'єктом цивільних правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин.

Реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, що перебувала у її власності, міська відповідно до статті 5 Земельного кодексу України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

Тобто, при здійсненні повноважень власника землі відповідач є рівноправним суб'єктом земельних відносин, дії якого спрямовані на реалізацію права розпоряджатися землею. У цьому випадку відсутня підпорядкованість одного учасника земельних правовідносин іншому, яка має місце під час здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій.

Частиною четвертою статті 41 Конституції України встановлено, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право власності є непорушним.

Зазначені положення Основного Закону кореспондуються з пунктом "в" статті 5 Земельного кодексу України, згідно якого земельне законодавство базується на принципі невтручання держави у здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до частини шостої статті 319 ЦК України держава не втручається у здійснення власником права власності.

Тобто, пряме адміністрування з боку органів влади є неприпустимим.

Суди не звернули уваги на те, що правовідносини, які склалися між сторонами, стосуються права та підстав набуття права користування, а саме права власності та оренди на спірні земельні ділянки.

Так, міська рада як власник землі вільна у виборі суб'єкта щодо надання йому цього права в порядку, встановленому законом.

Водночас, відповідач владних управлінських функцій не здійснював і суб'єктом владних повноважень у цих відносинах не був.

Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

За нормою частини третьої статті 22 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" місцеві господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності.

Враховуючи викладене, за суб`єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду господарськими судами у порядку, визначеному нормами Господарського процесуального кодексу України.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 157 КАС суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку про те, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї із сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав на неї, може бути розглянутий за правилами, встановленими КАС України, а тому рішення у цій справі підлягають скасуванню внаслідок неправильного застосування норм процесуального закону із закриттям провадження у справі, з роз'ясненням позивачеві про право на звернення до суду на загальних підставах в порядку господарського судочинства.

Керуючись ст.ст. 157, 220, 221, 223, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Миколаївської міської ради задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 27 січня 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2015 року скасувати та закрити провадження в адміністративній справі у справі №814/3698/14.

Роз'яснити позивачу його право на звернення до суду з позовом в порядку господарського судочинства.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:

Суддя Н.В. Васильченко