Постанова № 53496725, 03.11.2015, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 листопада 2015 року Справа № 876/14632/13

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судового засідання Андрушківа І.Я.,

представника третьої особи ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної інспекції сільського господарства у Закарпатській області на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2013 року у справі за позовом Виноградівської міської ради Закарпатської області до Державної інспекції сільського господарства у Закарпатській області, державного інспектора сільського господарства в Закарпатській області Опаріна Олександра Сергійовича, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_3, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_4 про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

03.06.2013 року Виноградівська міська рада Закарпатської області звернулася до суду з позовом до Державної інспекції сільського господарства у Закарпатській області, державного інспектора сільського господарства в Закарпатській області Опаріна Олександра Сергійовича, в якому просила визнати незаконними дії інспектора Опаріна О.С. щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Виноградівської міської Закарпатської області ради 29.03.2013 року та дії по складанню Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 29.03.2013 року, визнати незаконним та недійсним вищезазначений Акт перевірки.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що при проведенні позапланової перевірки дотримання вимог земельного законодавства Виноградівської міської ради Закарпатської області Держінспектором Опарін О.С. порушено процедуру проведення такої, визначену Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Зокрема, відсутні встановлені Порядком підстави проведення позапланової перевірки, не дотримано положення щодо присутності власника (уповноваженої ним особи) чи двох свідків, крім того, акт перевірки складено за відсутності всіх необхідних для прийняття рішення документів (Держінспектором Опарін О.С. надано клопотання про надання документів, однак, акт складений ним раніше, за їх відсутності та без врахування них при його складені). Крім того, викладені в акті ніби - то порушення не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать приписам земельного законодавства, що діяло на час виникнення спірних правовідносин (надання земельної ділянки ОСОБА_3.).

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2013 року закрито провадження у справі в частині визнання незаконним акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 29 березня 2013 року, оскільки такий не є рішенням субєкта владних повноважень, яке може бути оскаржене в адміністративному порядку.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2013 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправними дії Державного інспектора сільського господарства в Закарпатській області Опаріна О.С. щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Виноградівської міської ради Закарпатської області та складання акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 29.03.2013 року.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що дії Держінспектора Опаріна О.С. під час проведення ним перевірки Виноградівської міської ради Закарпатської області та складення акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 29.03.2013 року суперечать положенням Порядку планування та проведення перевірки здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, Державна інспекція сільського господарства у Закарпатській області подала апеляційну скаргу, в якій просила оскаржувану постанову скасувати та прийняти нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржувана постанова є незаконною та необґрунтованою, прийнята з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника третьої особи, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити повністю з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 29 березня 2013 року Держінспектором Опарін О.С. проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства Виноградівської міської ради Закарпатської області, якою ним встановлено порушення вимог Виноградівською міською радою Закарпатської області ст.ст.2,17 Земельного кодексу України, ст.118, п. 1 розділу X Перехідних положень Земельного кодексу України, ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при передачі у власність земельної ділянки ОСОБА_5 та виготовлення державного акту на право власності на земельну ділянку (а.с.8-9).

Вирішуючи спір по суті та задовольняючи позовні вимоги Виноградівської міської ради Закарпатської області, суд першої інстанцій прийшов до висновку про неправомірність дій державного інспектора Державної інспекції сільського господарства у Закарпатській області при складанні акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 26.04.2011 року за формою, яка суперечить положенням Порядку планування та проведення перевірки здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Однак, колегія суддів приходить до висновку про безпідставність позовних вимог з наступних підстав.

Згідно ст. ст. 5, 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів. До повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України, та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Статтею 10 цього Закону передбачено право державних інспекторів щодо складення актів перевірок у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель.

Повноваження Держсільгоспінспекції та її посадових осіб визначено Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України (затверджена Указом Президента України від 13.04.2011 року за № 459/2011, далі - Полдоження), згідно ст. 1 якого - Держсільгоспінспекція України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Статтею 4 Положення передбачено, що Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі, дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та з питань передачі земель у власність та надання у користування.

Згідно ст.6 Положення, Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

Наказом Міністерства аграрної політики України від 23.12.2011 року за № 770 затверджено Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та п.61.1 т. 6 цього положення передбачено, що Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 року за № 312 затверджено Порядок планування та проведення перевірки здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (зареєстрований в Мінюсті України 25.12.2003 року за № 1223/8544, втратив чинність з 02.04.2013 року згідно наказу Мінагрополітики України від 25.02.2013 року № 132, діючий та в редакції станом на час проведення перевірки та складення акту, далі - Порядок), згідно п.1.1 якого - цей Порядок установлює процедуру планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами, визначає підготовчі заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірки.

З аналізу вказаних норм права вбачається, що чинне законодавство передбачає право Інспекції проводити перевірки, в тому числі й позивача, щодо дотримання ним вимог земельного законодавства, що забезпечує його правом на складання акта перевірки за наслідками її проведення та прийняття відповідних рішень.

Судом першої інстанції встановлено, що 29 березня 2013 року державним інспекторм Опарін О.С. проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства Виноградівської міської ради Закарпатської області, за результатами якої складено відповідний акт № б-н від 29 березня 2013 року.

З матеріалів справи слідує, що за результатами перевірки відповідно до виявлених порушень посадовими особами Державної інспекції сільського господарства у Закарпатській області, які проводили перевірку, не приймались жодні рішення, які передбачені Положенням від 23.12.2011 року за № 770, але був складений акт перевірки.

Разом з тим, згідно змісту позовної заяви Виноградівська міська рада Закарпатської області не погоджується з діями посадової особи Державної інспекції сільського господарства у Закарпатській області, що полягали у проведенні позапланової перевірки, складанні акту перевірки.

В той же час, дії по проведенню перевірки, дії по складанню акту перевірки є функціональними обов'язками контролюючого органу, які самі по собі не створюють для суб'єкта господарювання чи в цьому випадку субєкта владних повноважень будь-яких негативних наслідків.

Такі дії відповідача не порушують та не можуть порушувати прав позивача, оскільки лише рішення, прийняті за результатами перевірки, за умови допуску до неї, створюють для суб'єкта господарювання правові наслідки у вигляді відповідних рішень, прийнятих за результатами такої перевірки.

Крім того, рішення, дії або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Оскільки наслідком розв'язання публічно-правового спору по суті має бути захист порушеного суб'єктивного права позивача, то у разі незгоди з діями чи рішеннями контролюючого органу, вимога про визнання протиправними дій відповідача, в тому числі дій контролюючого органу щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, складання акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства, не буде мати своїм правовим наслідком захист прав позивача, адже таке право підлягає захисту, зокрема, шляхом пред'явлення позову про скасування власне рішень контролюючого органу, яке винесене за результатами такої перевірки.

Так, відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Водночас, в п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС України зазначено, що позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Згідно з частиною другою статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушуються, створено або створюють перешкоди для реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

При цьому, задоволеними можуть бути лише ті вимоги, які відновлюють охоронювані законом права, свободи та інтереси позивача.

Приймаючи оскаржувану постанову, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскільки проведення перевірки відповідачем здійснено з порушенням встановленої процедури (за відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб, відсутність підпису позивача чи уповноваженого представника на акті перевірки, невручення акта перевірки), то така перевірка є неправомірною.

Колегія суддів вважає, що вчинені контролюючим органом процедурні порушення підлягали б оцінці з огляду на те, наскільки відповідні порушення вплинули на можливість суб'єкта господарювання захистити свої права під час проведення спірної перевірки та чи вплинули порушення процедури проведення перевірки на встановлення дійсних фактичних обставин.

При цьому, як зазначено вище за результатами такої перевірки контролюючим органом не виносились жодні рішення, а відтак, не підлягають оцінці процедурні дії ,що були вчинені під час проведення перевірки, оскільки не є юридично значимими, тобто не мають безпосереднього впливу на стан суб'єктивних прав та обов'язків позивача. Такі дії є лише службовою діяльністю працівників контролюючого органу на виконання своїх посадових обов'язків із збирання доказової інформації щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог чинного законодавства.

Виходячи з наведеного суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що вимоги позивача щодо визнання протиправними дій відповідача стосовно проведення позапланової перевірки, складання акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства задоволеними бути не можуть, оскільки не мають своїм наслідком відновлення прав та інтересів позивача за захистом яких він звернувся до суду.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувану постанову слід скасувати, оскільки суд неповністю з'ясував обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, постанова прийнята з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст. ст. 206, 254 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної інспекції сільського господарства у Закарпатській області задовольнити повністю.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2013 року у справі № 807/2046/13-а - скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Виноградівської міської ради Закарпатської області відмовити повністю.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили.

Головуючий О.Б. Заверуха

Судді О.М. Гінда

В.В. Ніколін