Ухвала суду № 53160477, 27.10.2015, Вінницький апеляційний адміністративний суд

У Х В А Л А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 127/10489/15-а

Головуючий у 1-й інстанції: Король О.П.

Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.

27 жовтня 2015 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Мельник-Томенко Ж. М. Сторчака В. Ю.

за участю:

секретаря судового засідання: Сокольвак Ю.В.,

представника позивача: ОСОБА_2

представника відповідача: Олексюк Т.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 20 вересня 2015 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 (далі - позивач) до Вінницької міської ради (далі - відповідач), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_5 про визнання протиправним та скасування п. 4 рішення Вінницької міської ради від 27.05.2015 №2056 та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернулась до суду з адміністративним позовом в якому просила: визнати протиправним та скасувати п. 4 рішення Вінницької міської ради 61 сесії 6 скликання від 27.02.2015 № 2056 "Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою"; зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача та прийняти за наслідком розгляду заяви та поданих документів відповідне рішення.

Ухвалою Вінницького міського суду Вінницької області від 29.09.2015 провадження у даній адміністративній справі закрито.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати вказане рішення і направити справу для продовження розгляду.

Представник позивача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі та просив колегію суддів її задовольнити.

Представник відповідача заперечила проти апеляційної скарги. Третя особа в судове засідання не з'явилася.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати, а адміністративну справу направити для продовження судового розгляду з таких підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 195 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням відповідача від 27.02.2015 №2056 відмовлено позивачу в надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1000 кв.м по проїзду Юності, 9 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у зв'язку із невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам Генерального плану міста та плану зонування.

Разом з тим згідно з договором купівлі-продажу земельної ділянки від 19.05.2015 продавець ОСОБА_6 в особі представника продала, а покупець ОСОБА_5 купив вільну від забудови земельну ділянку під АДРЕСА_1.

Земельна ділянка, яка відчужується належить Продавцю на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно, виданого 07.05.2015 Реєстраційною службою Вінницького міського управління юстиції Вінницької області за індексним №37266334, право власності на зазначену земельну ділянку зареєстровано 07.05.2015 Реєстраційною службою Вінницького міського управління юстиції Вінницької області в державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за номером запису про право власності - 9601066.

При цьому на розгляді Вінницького міського суду Вінницької області знаходиться цивільна справа №127/10868/15-ц за позовом ОСОБА_4 до Вінницької міської ради, Державного кадастрового реєстратора управління Держземагенства у м. Вінниці за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів ОСОБА_6 та ОСОБА_5 про визнання недійсним п. 16 додатку №1 рішення Вінницької міської ради від 24.04.2015 №2132 та зобов'язання вчинити дії. На підставі цього рішення спірна земельна ділянка була передана і в подальшому приватизована ОСОБА_6, а за договором купівлі-продажу від 19.05.2015 та була продана ОСОБА_5

Приймаючи оскаржуване рішення та закриваючи провадження у справі суд першої інстанції виходив з того, що між позивачем з однієї сторони, відповідачем та нинішнім власником земельної ділянки з іншої сторони виникає спір про право цивільне, а отже спір є приватно-правовим.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з таких підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Статтею 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму ( стаття 17 КАС України).

Відповідно до п.12 Постанови пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 з аналізу норм ст. 26 Закону № 280/97-ВР, ст. 6 Закону України від 09.04.1999 № 586-ХІV ч. 1 ст. 116 ЗК України випливає, що управління та розпорядження державним і комунальним майном є організаційно - правовою діяльністю суб'єктів владних повноважень - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням встановленої процедури.

В силу ст. ст. 13, 14 Конституції України, ст. ст. 177, 181, 324, глави 30 ЦК України, ст. 148 ГК України власниками землі є держава, Автономна Республіка Крим та територіальні громади. Конституційний Суд України в Рішенні від 01.04.2010 № 10-рн/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що органи місцевого самоврядування у земельних відносинах з громадянами та юридичними особами, в тому числі щодо вирішення питань розпорядження, передачі у власність, у користування земельних ділянок, а також їх вилучення, виступають виключно як суб'єкти владних повноважень.

Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (ст. 13 Конституції України).

Відповідно до п. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 21.05.1997 № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 9 ЗК України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Так, з поданої позовної заяви вбачається, що предметом розгляду даної справи є оскарження рішення Вінницької міської ради "Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою". В спірних правовідносинах відповідач виступає як суб'єкт владних повноважень, реалізовуючи в односторонньому порядку дозвільну функцію, надаючи чи відмовляючи у наданні "дозволу".

При цьому, за результатами даної адміністративної процедури орган місцевого самоврядування не вирішує питання про надання земельної ділянки у власність, і відповідно рішення про надання чи відмову у наданні такого дозволу не породжує цивільних прав, в т.ч права власності на земельну ділянку.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, їх характеру та правового статусу учасників, колегія суддів вважає, що вказаний спір є публічно-правовим та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Водночас, слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11.11.2014 у справі №21-493а14 та від 09.12.2014 у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів апеляційного суду, керуючись ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до ч. 4 ст. 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому ст. 152 ЗК України з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами ч. 2 ст. 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції ст. 16 ЦК України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватно-правового.

Крім того, колегія суддів апеляційного суду вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору відповідачем суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями ст. ст. 118, 123, 124 ЗК України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, ч. 1 ст. 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів апеляційного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" ст. 12 ЗК України та п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Окрім цього, колегія суддів зазначає, що надання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки жодним чином не порушують права власності третіх осіб на цю земельну ділянку, оскільки надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є наданням права власності на таку земельну ділянку.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що вказаний спір є публічно-правовим та виник в результаті реалізації органом державної влади управлінських функцій у сфері управління та розпоряджання державним майном, а тому повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства.

Разом з тим, варто зазначити про правову позицію Вищого адміністративного суду України, який у постанові № К/800/46430 від 07.10.2015 переглядаючи постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.04.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.07.2014 погодився, що вказана справа має розглядатись в порядку адміністративного судочинства та зазначив, що рішення про виділення та передачу у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, приймають виключно органи визначені в ст. 118 ЗК України. Рішення, дії або бездіяльність цих органів щодо надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального та матеріального права, у зв'язку з чим, апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню.

Згідно з п. 3 ч.1 ст.199 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 204 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 199, 204, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити повністю.

Ухвалу Вінницького міського суду Вінницької області від 20 вересня 2015 року- скасувати.

Справу направити до Вінницького міського суду Вінницької області для продовження розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту постановлення та оскарженню не підлягає.

Ухвала суду складена в повному обсязі 03 листопада 2015 року.

Головуючий Ватаманюк Р.В.

Судді Мельник-Томенко Ж. М.

Сторчак В. Ю.