Ухвала суду № 52817501, 16.10.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

м. Київ

О К Р Е М А Д У М К А

16 жовтня 2015 року К/800/19498/15

судді Вищого адміністративного суду України Маслія В.І. у справі за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, ОСОБА_18 про визнання протиправною та скасування постанови № 595, за касаційними скаргами Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України та ОСОБА_18 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2015 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 2 квітня 2015 року.

У грудні 2014 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16 звернулись до суду з вказаним позовом, у якому просили:

скасувати, визнати протиправною та такою, що є геноцидом власного народу постанову Кабінету Міністрів України № 595 від 07.11.2014 року «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей»;

визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України при вирішенні питання про забезпечення позивачів соціальними виплатами та пенсіями за період липень-грудень 2014 року;

зобов'язати Кабінет Міністрів України забезпечити перерахування заборгованості по пенсіях та соціальних виплатах за липень-грудень 2014 року.

В обґрунтування позовних вимог вказували на те, що їм, як особам, які перебувають у зоні проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей, з липня-серпня 2014 року Кабінет Міністрів України безпідставно припинив сплату пенсій та соціальних виплат. Приймаючи спірну постанову, якою затверджено Тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, відповідач позбавив їх права на отримання вказаних виплат, які є єдиним джерелом доходу і засобом для існування, що суперечить нормам Конституції України.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2015 року, позов задоволено частково. Визнано незаконним та нечинним з моменту прийняття пункт 2 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2014 року № 595. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що в порушення статей 8, 19, 21, 22, 24, 46, 64, 92, Конституції України законів України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», «Про боротьбу з тероризмом» пунктом 2 Тимчасового порядку Кабінет Міністрів України, вийшовши за межі свої повноважень, зупинив видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, а відтак припинив фінансування належних позивачам пенсій, інших видів соціальних виплат та допомоги.

На час прийняття Постанови № 595 воєнний або надзвичайний стан в державі відсутній. Вона не є законом, а тому не може змінювати в бік звуження права громадян, які встановлено нормативно-правовими актами вищої юридичної сили.

Законом України «Про боротьбу з тероризмом» Кабінет Міністрів України не наділений правом обмежувати встановлені нормативно-правовими актами вищої юридичної сили права громадян у сфері соціального (пенсійного) забезпечення у районі проведення антитерористичної операції.

Міністерство фінансів України, Кабінет Міністрів України та ОСОБА_18 оскаржили зазначені судові рішення до суду касаційної інстанції.

Обгрунтовуючи свою касаційну скаргу, Міністерство фінансів України, до якої приєднався ОСОБА_18, зазначає, що чинним законодавством Кабінету Міністрів України надано повноваження видавати підзаконні нормативно-правові акти щодо реалізації державної політики у відповідній сфері. Тому відповідач, приймаючи спірну постанову, якою не вносяться зміни до закону, діяв в межах наданих повноважень. Крім того, відповідно до вимог статті 7 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» виплата пенсій громадянам України, які проживають на тимчасово окупованій території і не отримують пенсій та інших соціальних виплат від уповноважених органів Російської Федерації, здійснюється в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Зазначений порядок не забороняє, не скасовує виплати, не обмежує права громадян, а лише визначає порядок фінансування бюджетних установ, зокрема, передбачає, що виплати здійснюються лише після повернення тимчасово окупованої території під контроль органів державної влади. Також вказує на те, що згідно з частиною 2 статті 14 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» у районі проведення антитерористичної операції можуть вводитись тимчасово обмеження прав і свобод громадян.

У своїй касаційній скарзі Кабінет Міністрів України зазначає, що приймаючи спірну постанову діяв в межах наданих повноважень, на підставі вимог Конституції України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та згідно з нормами Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік». Крім того, скасований судами пункт 2 згаданого Положення жодним чином не регулює правовідносини між суб'єктами загальнообов'язкового державного соціального страхування щодо порядку виплати пенсій та соціальних допомог. Також на момент прийняття спірної постанови на неконтрольованій території порушувався принцип контролю за цільовим використанням бюджетних коштів і можливість його забезпечення органами державної влади, бюджетними установами, підприємствами та організаціями було втрачено. Постановою правління Національного Банку України № 466 від 06.08.2014 року «Про призупинення здійснення фінансових операцій» постановлено Банкам України призупинити здійснення усіх видів фінансових операцій у населених пунктах, які не контролюються українською владою. Тобто, унеможливлюється здійснення виплат через банківську систему, органи Державної казначейської служби України та установи Укрпошти, у тому числі пенсій та будь-яких видів соціальної допомоги. Натомість, з огляду на неможливість здійснення фінансування державних установ на території проведення антитерористичної операції та з метою забезпечення прав громадян України на соціальний захист, Верховна Рада Україна прийняла Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», а Кабінет Міністрів України 01.10.2014 року прийняв постанову № 509 «Про облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення». Таким чином, органами законодавчої та виконавчої влади України вжито можливі заходи в умовах наявної ситуації на території проведення антитерористичної операції заходів до забезпечення прав громадян на соціальне забезпечення.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 жовтня 2015 року касаційні скарги Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України та ОСОБА_18 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2015 року залишені без задоволення.

Суд касаційної інстанції погодився з висновками судів попередніх інстанцій щодо незаконності пункту 2 Тимчасового порядку фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 595 «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей».

Керуючись статтею 25 Кодексу адміністративного судочинства України, вважаю необхідним висловити свою окрему думку.

Вислухавши суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи та доводи касаційної скарги, приходжу до висновку, що касаційні скарги підлягали задоволенню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Відповідно до ч.ч. 1,3 ст. 113 Конституції України та ч. 1 ст. 1, ст. 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, що у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Відповідно до положень статті 116 Конституції України, статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України здійснює внутрішню політику держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики, розробляє та виконує загальнодержавні програми з економічного та соціального розвитку.

Статтею 117 Конституції України, статтею 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає обов'язкові до виконання постанови та розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Загальновідомим є факт, що на даний час значна територія Луганської та Донецької областей є тимчасово неконтрольованою, а державні органи не можуть здійснювати там свої повноваження, або здійснюють їх не у повному обсязі.

Слід зазначити, що Держава реалізує свої функції через відповідні органи державної влади, однак у випадку, коли відповідні органи не мають можливості здійснювати свої повноваження на певній території - відсутня й можливість здійснювати видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов»язковго державного соціального страхування.

Враховуючи неможливість здійснення фінансування державних установ на території проведення антитерористичної операції та з метою забезпечення прав громадян України на соціальний захист, Верховна Рада Україна прийняла Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», а Кабінет Міністрів України 01.10.2014 року прийняв постанову № 509 «Про облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України, районів проведення антитерористичної операції та населених пунктів, розташованих на лінії зіткнення».

07.11.2014 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова № 595 «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей».

Правовою підставою прийняття оскаржуваної постанови відповідно до пояснювальної записки до проекту постанови є: Бюджетний кодекс України, Закон України «Про Державний бюджет на 2014 рік», Закон України «Про боротьбу з тероризмом», Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки та оборони України від 13.04.2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України».

Проект оскаржуваної постанови розроблений Міністерством фінансів України та погоджений без зауважень відповідними заінтересованими органами: Міністерством економічного розвитку та торгівлі, а також погоджений із зауваженнями, які враховані, Міністерством юстиції України.

Крім того, пунктами 1, 2 висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної постанови визначено, що проект постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей» від 07.11.2014 року відповідає Конституції України та актам законодавства, що мають вищу юридичну силу.

Вказаною постановою було затверджено Тимчасовий порядок фінансування бюджетних установ, здійснення соціальних виплат населенню та надання фінансової підтримки окремим підприємствам і організаціям Донецької та Луганської областей.

Пунктом 2 Тимчасового порядку встановлюється, що у населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження (далі - тимчасово неконтрольована територія), видатки з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування здійснюються лише після повернення згаданої території під контроль органів державної влади.

Тобто, відповідно до зазначеного пункту Тимчасового порядку, Кабінет Міністрів України, з врахуванням ситуації, яка існує в країні, та зв'язку з неможливістю здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і неможливістю його забезпечення органами державної влади, встановив певні обмеження видатків з державного бюджету, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування в населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження до їх повернення під контроль органів державної влади.

В свою чергу, іншим пунктом Тимчасового порядку, Кабінет Міністрів передбачив механізм поновлення виплат пенсії та інших соціальних виплат з бюджетів усіх рівнів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Так, відповідно до пункту 8 Тимчасового порядку особам, які переміщені на контрольовану територію та взяті на облік відповідно до Порядку оформлення і видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 року № 509, пенсії та інші соціальні виплати з бюджетів усіх рівнів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування виплачуються за заявами таких осіб до органів (установ), які здійснюють такі виплати.

Таким чином, зазначений порядок не забороняє, не скасовує виплати, не обмежує права громадян, а лише визначає порядок фінансування бюджетних установ, зокрема, передбачає, що виплати здійснюються лише після повернення тимчасово окупованої території під контроль органів державної влади.

Тобто, органами законодавчої та виконавчої влади України вжито можливі заходи в умовах наявної ситуації на території проведення антитерористичної операції для забезпечення прав громадян на соціальне забезпечення.

В свою чергу, позивачами не спростована можливість використання передбаченого Кабінетом Міністрів України механізму реалізації свого права на отримання пенсії та інших соціальних виплат з бюджетів усіх рівнів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Враховуючи викладене, вважаю, що рішенням судів першої та апеляційної інстанцій в даній справі підлягали скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Суддя Вищого

адміністративного суду України В.І. Маслій