Ухвала суду № 51885804, 15.09.2015, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/10337/15 Головуючий у 1-й інстанції: Кобилянський К.М. Суддя-доповідач: Пилипенко О.Є.

У Х В А Л А

Іменем України

15 вересня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Київської міської клінічної лікарні №8 на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2015 року у справі за адміністративним позовом Київської міської клінічної лікарні №8 до Державної фінансової інспекції у м. Києві про визнання незаконними та протиправними дій, вимоги та висновків,

В С Т А Н О В И Л А:

У червні 2015 року позивач - Київська міська клінічна лікарня №8, звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції у м. Києві, в якому просить:

визнати незаконними та протиправними дії при проведенні понад встановлені законодавством терміни планової ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01.03.2010 по 01.01.2015;

визнати незаконною та скасувати вимогу № 26-05-14-14/4308 від 05.05.2015 «Щодо усунення порушень законодавства»;

визнати незаконними та скасувати висновки відповідача, викладені в акті № 05-30/552 ревізії фінансово-господарської діяльності за період з 01.03.2010 по 01.01.2015.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2015 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та ухвалити нове рішення яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення порушено норми матеріального та процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Київської міської клінічної лікарні №8 - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2015 року - без змін, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції встановив, що ревізія фінансово-господарської діяльності Київської міської клінічної лікарні № 8 тривала з 20.01.2015 по 10.02.2015 (16 робочих днів) та з 23.02.2015 по 10.03.2015 (11 робочих днів) та з 24.03.2015 по 25.03.2015 (2 робочі дні), що відповідає встановленому строку проведення ревізій та дорівнює 29 робочих днів.

Також зазначив, що задоволенню підлягають ті вимоги, які фактично відновлюють порушене право особи у взаємовідносинах з суб'єктом владних повноважень. Однак, висновки контролюючого органу, викладені в акті, не породжують для суб'єкта господарювання певних юридичних наслідків та не змінюють фінансово-економічне становище платника, а отже, не порушують його права та законні інтереси.

Відтак, суд дійшов висновку, що підстави для задоволення позовних вимог в частині щодо визнання незаконними та протиправними дій відповідача при проведенні перевірки понад встановлені законодавством терміни, а також визнання незаконними та скасування висновків відповідача, викладених у акті ревізії № 05-30/552 від 01.04.2015 відсутні.

Крім того, суд вирішив, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Таким чином, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, в період з 20.01.2015 по 25.03.2015 відповідно до п. 1.2.2.1 Плану роботи Державної фінансової інспекції в місті Києві, на підставі направлень на проведення ревізії №78, №79 від 16.01.2015, №229 від 29.01.2015, №596 від 26.02.2015, відповідачем проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Київської міської клінічної лікарні №8 за період з 01.03.2010 по 01.01.2015.

На підставі доповідних записок інспекторів, проведення ревізії зупинялось з 11.02.2015 по 23.02.2015 та з 11.03.2015 по 24.03.2015, про що позивач повідомлявся листами (а.с. 20-23 том І.).

Як вбачається з матеріалів справи, за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Київської міської клінічної лікарні №8 за період з 01.03.2010 по 01.01.2015 відповідач встановив ряд порушень та недоліків, про що складено акт від 01.04.2015 №05-30/552 (далі - акт ревізії).

Не погоджуючись з висновками, викладеними у акті ревізії, позивачем подано до контролюючого органу заперечення та зауваження до акта ревізії від 01.04.2015 № 05-30/552, за результатом розгляду яких відповідач склав висновок на зауваження (заперечення) від 28.04.2015. Відповідно до вказаного висновку від 28.04.2015 заперечення були частково прийняті.

05.05.2015 відповідачем винесено письмову вимогу № 26-05-14-14/4308 щодо усунення порушень законодавства. Водночас, відповідачем також винесено попередження №26-05-14-14/4315 від 05.05.2015 про належне виконання бюджетного законодавства, яким позивача зобов'язано протягом 30 днів усунути порушення, встановлені під час ревізії.

Вважаючи зазначені висновки акта та вимогу про усунення порушення протиправними, позивач звернувся до адміністративного суду з цим позовом.

Обговорюючи правомірність вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Частинами 1 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» встановлено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

Згідно до ч. 10 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» тривалість планової виїзної ревізії не повинна перевищувати 30 робочих днів.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 зазначеного вище Закону Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

У відповідності до п. 22 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550 від 20.04.2006) планова виїзна ревізія може бути зупинена у разі необхідності проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, термінового виконання інших завдань відповідно до повноважень, передбачених Законом, а також у разі обґрунтованого звернення об'єкта контролю за погодженням з керівником контролюючого органу. При цьому ревізія повинна бути закінчена протягом 60 робочих днів.

Рішення про зупинення та поновлення планової виїзної ревізії приймає керівник контролюючого органу за письмовим поданням посадової особи контролюючого органу, що проводить ревізію.

У разі зупинення ревізії на строк понад 3 робочих дні контролюючий орган надсилає об'єкту контролю та органу, який ініціював проведення ревізії, письмове повідомлення про дату зупинення ревізії.

Поновлення проведення ревізії можливе одразу після повідомлення про це об'єкта контролю. Повідомлення здійснюється одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку.

Строк, на який зупинено ревізію, не включається до тривалості її проведення.

Так, ревізію розпочато 20.01.2015. На підставі доповідної записки від 10.02.2015 № 115 проведення ревізії зупинено з 11.02.2015 по 23.02.2015 (підстава для поновлення - доповідна від 20.02.2015 №164) та, з 11.03.2015 (на підставі доповідної від 11.03.2015) по 24.03.2015 (підстава для поновлення - доповідна від 23.03.2015 № 231). Ревізію завершено 25.03.2015.

Оскільки, 11.02.2015 та 11.03.2015 є днями зупинення проведення перевірки, то до строку тривалості вказані дні не включаються.

Водночас, суд першої критично цінив посилання позивача на те, що повідомлення про зупинення ревізії від 11.02.2015 вручено йому лише 13.02.2015, а тому фактично перевірка продовжувалась до 13.02.2015, оскільки відповідачем не допущено порушення вимог Порядку № 550 від 20.04.2006.

Зокрема, колегія суддів апеляційної інстанції звертає увагу на те, що зі змісту пункту 22 Порядку випливає, що контролюючий орган зобов'язаний надіслати об'єкту контролю та органу, який ініціював проведення ревізії, письмове повідомлення про дату зупинення ревізії, проте законодавець не пов'язує таку дату з отриманням цього повідомлення.

Отже, судом першої інстанції правильно встановлено, що ревізія фінансово-господарської діяльності Київської міської клінічної лікарні № 8 тривала з 20.01.2015 по 10.02.2015 (16 робочих днів) та з 23.02.2015 по 10.03.2015 (11 робочих днів) та з 24.03.2015 по 25.03.2015 (2 робочі дні), що відповідає встановленому строку проведення ревізій та дорівнює 29 робочих днів.

Також суд апеляційної інстанції погоджується із висновками суду першої інстанції за результатами розгляду позовних вимог про визнання незаконними та скасування висновків Державної фінансової інспекції, викладених в акті ревізії №05-30/552 від 01.04.2015.

Так, згідно п. 2 Порядку № 550 від 20.04.2006 акт ревізії - документ, який складається посадовими особами контролюючого органу, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Відповідно до п. 35 Порядку № 550 від 20.04.2015 результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок.

Поряд з цим, відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства є рішення, дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень.

Виходячи із загальних засад адміністративного судочинства, задоволенню підлягають ті вимоги, які фактично відновлюють порушене право особи у взаємовідносинах з суб'єктом владних повноважень.

Однак, висновки контролюючого органу, викладені в акті, не породжують для суб'єкта господарювання певних юридичних наслідків та не змінюють фінансово-економічне становище платника, а отже, не порушують його права та законні інтереси.

Контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті ревізії власні суб'єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень про визначення грошових зобов'язань, що приймаються на підставі такого акту, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених суб'єктом господарювання порушень, а оцінка акта перевірки, в тому числі і оцінка дій посадових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, надається при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Аналогічна позиція викладена в судових рішеннях Вищого адміністративного суду України від 24.12.2014 № К/800/58353/14, від 10.06.2014 №К/9991/41214/12, від 10.12.2013 К/800/23700/13, від 25.06.2012 у справі № К/9991/16720/12.

Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що підстави для задоволення позовних вимог в частині щодо визнання незаконними та протиправними дій відповідача при проведенні перевірки понад встановлені законодавством терміни, а також визнання незаконними та скасування висновків відповідача, викладених у акті ревізії №05-30/552 від 01.04.2015 відсутні.

Також колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконною та скасування вимоги № 26-05-14-14/4308 від 05.05.2015 щодо усунення порушень законодавства, з огляду на наступне.

Згідно із Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України №499/2011 від 23.04.2011 (далі - Положення №499/2011 від 23.04.2011) Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 4 пункту 4 Положення № 499/2011 від 23.04.2011 передбачено, що Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 6 Положення №499/2011 від 23.04.2011 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Крім того, Положенням №499/2011 від 23.04.2011 встановлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п. 7 ст. 10 Закону України № 2939-XII від 26 січня 1993 року «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон № 2939-XII), згідно з якими пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

З наведених норм вбачається, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного суд приходить до висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як вірно зауважено судом першої інстанції, у справі, яка розглядається, Держфінінспекція України пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії. При цьому оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постанові від 15.04.2014.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. В зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Київської міської клінічної лікарні №8- залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2015 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Київської міської клінічної лікарні №8 - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 16 липня 2015 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів в касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко

Суддя: Я.Б. Глущенко

С.Б. Шелест

Дата виготовлення та підписання повного тексту рішення - 15.09.2015 року.

.

Головуючий суддя Пилипенко О.Є.

Судді: Шелест С.Б.

Глущенко Я.Б.