Ухвала суду № 50676377, 10.09.2015, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/3998/15 Головуючий у 1-й інстанції:Огурцов О.П. Суддя-доповідач: Шурко О.І.

У Х В А Л А

Іменем України

10 вересня 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Василенка Я.М., Степанюка А.Г.,

при секретарі Дешко В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2015 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Комерційний банк «Приватбанк» до Кабінету Міністрів України треті особи: Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство закордонних справ України, Державна фіскальна служба України, Адміністраця Державної прикордонної служби України, Державна пенітенціарна служба України, Адміністрація Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Адміністрація Державної спеціальної служби транспорту України, Управління державної охорони України, Служба безпеки України, Генеральна прокуратура України, Міністерство фінансів України про визнання протиправними та скасування доручення № 10874/1/1-14 вуд 10.04.2014, протокольних рішень № 74 від 08.09.2014, № 76 від 11.09.2014 та зобов'язання утриматись від вчинення дій, -

В С Т А Н О В И В :

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2015 року адміністративний позов задоволено частково.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідачі подали апеляційні скарги, в яких просять апеляційну інстанцію скасувати незаконну, на його думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Апелянти посилаються на незаконність, необ'єктивність та необґрунтованість оскаржуваного рішення, невідповідність висновків суду дійсним обставинам справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що є на їх переконання підставою для скасування судового рішення.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, ПАТ «Комерційний банк «Приватбанк» є переможцем конкурсу з визначення уповноважених банків України, через які має здійснюватись виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ.

10.04.2014 Прем'єр Міністром України видано доручення № 10874/1/1-14, адресоване Міністерствам, та іншим державним органам влади (за списком).

08.09.2014 Кабінетом Міністрів України прийнято рішення оформлене протоколом № 74, в розділі « 3. Рішення з окремих питань», якого у тому числі зазначено наступне: « 2. Міноборони, МВС, МЗС, ДФС, Адміністрації Держприкордонслужби, ДПтС, Адміністрації Держспецзв'язку, Адміністрації Держспецтрансслужби, Управлінню державної охорони, Державній фельд'єгерській службі, Головному управлінню розвідки Міноборони, СБУ, Генеральній прокуратурі (за згодою) разом з Мінфіном невідкладно вжити заходів до переведення виплати заробітної плати працівників та військовослужбовців - учасників антитерористичної операції через державні банки.»

11.09.2015 Кабінетом Міністрів України прийнято рішення оформлене протоколом №76, в розділі « 2. Рішення з окремих питань» якого, у тому числі зазначено наступне: « 1. МВС, Міноборони, Мін'юсту, СБУ, ДФС, Адміністрації Держспецзв'язку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС, Державній службі охорони, ДПтС: забезпечити до 1 листопада 2014 р. укладення з державними банками договорів щодо виплати заробітної плати працівникам; вжити до 1 грудня 2014 р. заходів відповідно до законодавства щодо забезпечення здійснення розрахунково-касового обслуговування державними банками суб'єктів господарювання державного сектору економіки, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, та інших підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління зазначених органів.».

ПАТ «Комерційний банк «Приватбанк» не погоджуючись з дорученням № 10874/1/1-14 від 10.04.2014 та протокольними рішеннями №74 від 08.09.2014, №76 від 11.09.2014 звернувся до суду із даним адміністративним позовом, в якому просив суд визнати протиправним доручення та скасувати вказані протокольні рішення.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що рішення оформлені протоколами № 74 від 08.09.2014 та № 76 від 11.09.2014 в частині щодо вимог стосовно укладання договорів щодо виплати заробітної плати працівникам суперечить положенням Закону України «Про захист економічної конкуренції», постанові Кабінету Міністрів України № 318 від 22.04.2005 «Про удосконалення механізму виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ та державної соціальної допомоги» та Порядку проведення відкритого конкурсу з визначення уповноважених банків України, через які має здійснюватися виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ затвердженого наказом Міністерства фінансів України №1086 від 24.09.2010 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.10.2010 за №877/18172. Разом з тим, судом відмовлено в задоволенні позовної вимоги щодо скасування доручення №10874/1/1-14 від 10.04.2014, оскільки вказане доручення не є правовим актом індивідуальної дії, та не встановлює обов'язкові до виконання приписи.

Колегія суддів в повній мірі погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Так, відповідно до ч. 1 та 2 ст. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належить забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Згідно з ч. 1 та 8 ст. 46 зазначеного Закону організаційною формою роботи Кабінету Міністрів України є його засідання. Засідання Кабінету Міністрів України стенографується, його рішення оформлюється протоколом, який є офіційним документом.

З аналізу наведених норм законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що Кабінет Міністрів України вищим органом у системі органів виконавчої влади, організаційною формою роботи якого є його засідання, рішення, прийняті за результатами яких оформлюється протоколом, який є офіційним документом.

Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України №318 від 22.04.2005 «Про удосконалення механізму виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ та державної соціальної допомоги» установлено, що з метою підвищення ефективності управління бюджетними коштами, зменшення витрат, пов'язаних з отриманням готівки в установах банків, її доставкою до бюджетних установ та охороною, сприяння розширенню безготівкових розрахунків та здешевлення банківських кредитів для реального сектору економіки і громадян виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ здійснюється за їх письмовою згодою через уповноважені банки, які визначаються за результатами відкритого конкурсу, що проводиться постійно діючою комісією у порядку, встановленому Міністерством фінансів.

Згідно з пунктами 2 та 5 розділу І Порядку проведення відкритого конкурсу з визначення уповноважених банків України, через які має здійснюватися виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ затвердженого наказом Міністерства фінансів України №1086 від 24.09.2010 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.10.2010 за №877/18172 встановлено, що уповноважені банки визначаються шляхом конкурсного відбору за результатами відкритого конкурсу (далі - Конкурс), що проводиться постійно діючою конкурсною комісією (далі - Комісія) відповідно до цього Порядку. За результатами Конкурсу банк визнається уповноваженим на право виплати заробітної плати на всій території України.

Відповідно до пунктів 3, 4 та 5 розділу IV зазначеного Порядку переможцями Конкурсу визнаються банки-претенденти, які виконали вимоги пункту 1 розділу III цього Порядку. Рішення Комісії щодо визначення переможців Конкурсу оформлюється протоколом про визначення переможців Конкурсу, який затверджується Головою Комісії або у разі його відсутності заступником Голови Комісії. Після підписання протоколу про визначення переможців результати Конкурсу публікуються у газеті «Урядовий кур'єр» та розміщуються на офіційному веб-сайті Міністерства фінансів України протягом 3 днів з моменту його підписання.

Пунктом 9 розділу IV Порядку проведення відкритого конкурсу з визначення уповноважених банків України, через які має здійснюватися виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ затвердженого наказом Міністерства фінансів України №1086 від 24.09.2010 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.10.2010 за №877/18172 встановлено, що у разі порушення уповноваженими банками вимог, встановлених підпунктом «з» п. 1 розділу III та/або п. 7 розділу IV цього Порядку, та/або переведення уповноваженого банку - учасника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб до категорії тимчасових учасників Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або виключення банку із числа учасників (тимчасових учасників) Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та/або призначення тимчасової адміністрації в уповноваженому банку Комісія має право звернутися з письмовим застереженням щодо усунення порушення та/або прийняття рішення про припинення банком виконання функцій уповноваженого банку. Рішення про припинення банком виконання функцій уповноваженого банку приймається Комісією, якщо уповноваженим банком протягом п'ятнадцяти календарних днів з дня отримання такого застереження не усунуто порушення, вказане у письмовому застереженні, крім випадків переведення уповноваженого банку до категорії тимчасового учасника Фонду гарантування вкладів фізичних осіб або виключення із числа учасників (тимчасових учасників) Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та/або призначення тимчасової адміністрації в уповноваженому банку. У разі необхідності прийняття рішення про припинення банком виконання функцій уповноваженого банку засідання Комісії може скликатися позачергово.

Згідно з пунктом 10 зазначеного Порядку інформація про прийняття рішення про припинення банком виконання функцій уповноваженого банку публікується у газеті "Урядовий кур'єр", а також розміщується на офіційному веб-сайті Міністерства фінансів України протягом 3 днів з моменту його прийняття.

Отже, виплата заробітної плати працівникам бюджетних установ здійснюється за їх письмовою згодою через уповноважені банки, які визначаються шляхом конкурсного відбору за результатами відкритого конкурсу, що проводиться постійно діючою конкурсною комісією, яка у разі порушення уповноваженими банками вимог наділена повноваженнями звернутися з письмовим застереженням щодо усунення порушення та/або прийняття рішення про припинення банком виконання функцій уповноваженого банку. При цьому чинним законодавством не визначено жодних переваг для державних банків, які є уповноваженими банками, щодо укладання з ними органами державної влади договорів щодо виплати заробітної плати працівникам.

Відповідач в апеляційній скарзі посилається на той факт, що рішення не містять вказівки, до вчинення конкретних дій, а саме щодо переходу на банківське обслуговування в державні банки, дана інформація не відповідає дійсності.

В матеріалах адміністративної справи знаходяться копії рішень Кабінету Міністрів України № 74 від 08.09.2014 року та № 76 від 11.09.2014 року

Так в рішенні № 74 від 08.09.2014 року чітко зазначено: Міноборони, МВС, МЗС,ДФС, Адміністрації Держприкордонслужби, Адміністрації Держспецзвязку, Адміністрації Держспецтрансслужби, управлінню державної охорони, Державної фельдєгерській службі, Головному управлінню розвитки Міністерства оборони України, СБК, Генеральній прокуратурі ( за згодою) разом невідкладно вжити заходів до переведення виплати заробітної плати працівників та військовослужбовців - учасників антитерористичної операції через державні банки.

В самому рішенні Кабінету Міністрів України від 08.09.2014 року № 74 чітко визначено завдання направлено на переведення виплати зарплати працівників та військовослужбовців - учасників антитерористичної операції до державних банків.

В рішенні Кабінету Міністрів України № 76 від 11.09.2014 року визначено, що МВС, Міноборони, Мінюсту, СБУ, ДФС, Адміністрації Держспецзвязку, Адміністрації Держприкордонслужби, ДСНС, Державній службі охорони, ДптС:

- забезпечити до 1 листопада 2014 року укладання з державними банками договорів щодо виплати заробітної плати працівникам.

- вжити до 1 грудня 2014 року заходів відповідно до законодавства щодо забезпечення розрахунково-касового обслуговування державними банками суб'єктів господарювання державного сектору економіки, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави та інших підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління зазначених органів.

В рішенні Кабінету Міністрів України № 76 від 11.09.2014 року визначені строки, в які суб'єкти владних повноважень повинні здійснити заходи по переведенню на обслуговування до держаних банків та укладання відповідних договорів.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що зміст рішень Кабінету Міністрів України № 74 від 08.09.2014 року та № 76 від 11.09.2014 року вказує на обов'язок СВП вчиняти дії направлені на порушення економічної конкуренції в сфері публічно-правових відносин, чим прямо порушуються права Позивача на правове забезпечення стабільного розвитку і діяльності банків в Україні і створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку.

Крім того, в апеляційній скарзі Відповідач посилається, що при винесені постанови Окружним адміністративним судом міста Києва порушено норми матеріального права, зокрема судом не вірно розтлумачені норми ст.. 24 Закону України «Про оплату праці» та Постанови Кабінету Міністрів України № 318 від 22.04.2005 року «Про удосконалення механізму виплати заробітної плати працівникам бюджетних установ та державної соціальної допомоги».

Більше того, на думку Відповідача висновок суду стосовно зобов'язання утриматись від вчинення дій не відповідає дійсності, оскільки зобов'язання вчинити певній дії чи утриматись від їх вчинення є втручанням у дискреційні повноваження Уряду.

Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу суду на те, що відповідно до ч 1 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Відповідно до ч 1 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України

Відповідно до ст.. 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до ч 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у сфері економіки та фінансів: сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури; забезпечує захист прав споживачів та підвищення якості їх життя;

Таким чином необхідно зробити висновок, що відповідно Закону України «Про Кабінет Міністрів України" Відповідач повинен приймати рішення в межах власних повноважень, які спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України.

Відповідно до ст.. 1 Закону України «Про банки і банківську діяльність» метою цього Закону є правове забезпечення стабільного розвитку і діяльності банків в Україні і створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів вкладників і клієнтів банків, створення сприятливих умов для розвитку економіки України та підтримки вітчизняного товаровиробника.

Приймаючи рішення № 74 від 08.09.2014 року та № 76 від 11.09.2014 року Кабінет Міністрів України не врахував норми Закону України «Про Банки та банківську діяльність», а саме адміністративним рішенням фактично нівелюється поняття конкурентного середовище на фінансовому ринку. Прийнятими рішеннями фактично встановлюється монополізм на рику фінансових послуг, чим прямо порушено пряме значення Закону, а саме стабільного розвитку і діяльності банків в Україні.

Враховуючи, що діяльність Відповідача направлена на розроблення та втілення програм щодо сталого розвитку економіки та фінансів України, суд апеляційної інстанції вважає, що оскаржувані рішення спрямовані на протилежне.

Відповідно до ч 2 ст. 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції» органи влади, зобов'язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію.

Відповідно до ст.. 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» антиконкурентними діями органів влади, є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» антиконкурентними діями органів влади, зокрема, визнаються: пряме або опосередковане примушення суб'єктів господарювання до пріоритетного укладення договорів; надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становите стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції, якою встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств.

Крім того варто зазначити, що на запит Позивача щодо порушення законодавства про захист економічної конкуренції, Антимонопольний Комітет України від 14.11.2014 року надав відповідь, якою зазначив, що у державних баків відсутня технічна можливість надавати клієнтам послуги банкоматів, окрім того зазначалось, що вартість послуг користування банкоматами у державних банків вища ніж у інших, в зв'язку з тим, що вони не є учасниками об'єднаних мереж банкоматів «АтмоСфера», «Радіус».

Антимонопольний Комітет України звернувся до Кабінету Міністрів України із застереженням, щодо наявності у державних банків можливостей забезпечити обслуговування зарплатних проектів бюджетних установ на належному рівні, а також щодо недопущення порушення законодавства про захист економічної конкуренції на зазначеному ринку, (копія наявна в матеріалах справи).

Враховуючи вище значені факти, судова колегія приходить до висновку щодо порушення КМУ норм законодавства про захист економічної конкуренції Відповідачем при прийнятті рішення № 74 від 08.09.2014 року та рішення № 76 від 11.09.2015 року.

Відповідні рішення направленні на пряме примушування чітко визначеного кола осіб на пріоритетне укладання договорів з державними банками. Таким чином, державні банки, як окремі суб'єкти господарювання, отримують переваги перед іншими фінансовими структурами, та мають привілейоване становище. При цьому Відповідачем не проводилась політика по захисту прав споживачів та підвищення якості їх життя, що є прямим порушенням безпосередньо повноважень Кабінету Міністрів України.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що ч. 1та п.1 ч. 2 ст. 17 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Обов'язковою ознакою рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, як предмета адміністративного спору, є безпосередній вплив рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень на правовий статус фізичної чи юридичної особи, тобто обмеження її прав, свобод, покладення на неї обов'язків.

Рішеннями суб'єкта владних повноважень, які у контексті положень КАС України можуть бути оскаржені до суду необхідно розуміти, як нормативно правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Проте, зі змісту п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України випливає, що правовий акт індивідуальної дії, є різновидом рішення суб'єкта владних повноважень.

Зі змісту наведених визначень вбачається, що правовий акт індивідуальної дії, зокрема доручення №10874/1/1-14 від 10.04.2014, своїми приписами має породжувати права і обов'язки конкретних осіб, на яких спрямована його дія та впливати на права таким рішенням.

У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту, як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта і відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконати його вимоги.

Аналіз змісту доручення №10874/1/1-14 від 10.04.2014 дає підстави дійти висновку, що вказане доручення не є правовим актом індивідуальної дії, оскільки не встановлює обов'язкові до виконання приписи.

З огляду на викладене, судом першої інстанції цілком правомірно відмовлено в частині позовних вимог, зокрема щодо визнання протиправним та скасування доручення №10874/1/1-14 від 10.04.2014.

Отже, судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, прийнято законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права. Обставини, викладені в апеляційній скарзі, до уваги не приймаються, оскільки є необґрунтованими та не є підставами для скасування рішення суду першої інстанції.

Таким чином, доводи апеляційних скарг спростовуються встановленими судом першої інстанції обставинами, наявними в матеріалах справи доказами та нормами права, зазначеними в мотивувальній частині оскаржуваного рішення суду.

Отже, колегія суддів вирішила згідно ст. 200 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2015 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст. 212 КАС України.

Головуючий:

Судді:

.

Головуючий суддя Шурко О.І.

Судді: Василенко Я.М.

Степанюк А.Г.