Постанова № 49794251, 31.08.2015, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

31 серпня 2015 рокусправа № 804/3044/15

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В. Олефіренко Н.А.

секретар Фірсік Д.Ю.

за участі представника позивача ОСОБА_1

представника відповідача Сєчко А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду за адресою: м. Дніпропетровськ, пр. імені Газети «Правда», 29, апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2015 р. в справі № 804/3044/15 за позовом ОСОБА_3 до Міністерства інфраструктури України про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства інфраструктури України про визнання протиправними дій з не допуску до участі у конкурсі на посаду генерального директора Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», визнання протиправним та скасування рішення про проведення пошуку кандидатів на посади генеральних директорів Державної адміністрації залізничного транспорту України - Укрзалізниці, Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (далі - ДП «МА «Бориспіль») та Міжнародний аеропорт «Львів» імені Данила Галицького (далі - ДП «МА «Львів»), оголошення про яке оприлюднене на офіційному сайті відповідача 31.12.2014 р.; зобов'язання Міністерства інфраструктури України провести конкурс на посаді генерального директора ДП «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», оголошений 31.12.2014 р., відповідно до вимог Порядку проведення конкурсного відбору керівників державних суб'єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 р. № 777. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що 31.12.2014 р. на офіційному веб-сайті Міністерства інфраструктури України опубліковано інформацію щодо початку відбору кандидатів на посади генеральних директорів Державної адміністрації залізничного транспорту (Укрзалізниці), ДП «МП «Бориспіль», ДП «МП «Львів», з тексту якого вбачається, що відбір кандидатів буде проводитися групою співробітників компаній Talent Advisors, EBS, Deloitte. 17.02.2015 р. з метою прийняття участі у відборі кандидатів на посаду генерального директора ДП «МП «Бориспіль» позивачем направлено пакет документів, який відповідав вимогам, викладеним на сайті відповідача. 29.01.2015 р. членом експертної групи, що проводить відбір, повідомлено позивача про недопущення до подальшої участі у конкурсі. Позивач вказує на порушення Порядку проведення конкурсного відбору керівників державних суб'єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2008 р. № 777, встановлення додаткових вимог до документів кандидатів, що призвело до порушення його прав як особи, яка не допущена до конкурсного відбору.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2015 р. позов задоволено частково, визнані протиправними дії Міністерства інфраструктури України щодо пошуку кандидатів на посаду генерального директора Укрзалізниці, ДП «МА «Бориспіль» та ДП «МА «Львів», як такі, що вчинені в порушення Порядку проведення конкурсного відбору керівників суб'єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2008 р. № 777; визнані протиправними дії Міністерства інфраструктури України щодо недопуску позивача до участі в конкурсі на посаду генерального директора ДП «МА «Бориспіль»; зобов'язано Міністерство інфраструктури України вирішити питання щодо призначення та проведення конкурсу на посаду генерального директора ДП «МА «Бориспіль» відповідно до вимог Порядку проведення конкурсного відбору керівників державних суб'єктів господарювання затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2008 р. № 777 (зі змінами); в задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

В апеляційній скарзі відповідач просить частково скасувати постанову, визнати протиправною постанову суду першої інстанції в частині задоволення позову через порушення норм матеріального та процесуального права. Апелянт зазначає, що відповідно до Порядку проведення конкурсного відбору керівників державних суб'єктів господарювання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 777 від 03.09.2008 р., прийняття рішення про проведення конкурсу на посади керівників державних суб'єктів господарювання є правом, а не обов'язком Міністерства, яким станом на 31.12.2014 р. не приймалось рішення про проведення конкурсу на посади керівників Укрзалізниці, ДП «МА «Бориспіль», ДП «МА «Львів», що спростовує висновок суду першої інстанції про початок процедури конкурсного відбору без прийняття відповідного рішення. Також, на думку апелянта, відбір міністерством кандидатів на посаду керівників підприємств здійснювався не за процедурою оголошення та проведення конкурсу на заміщення вакантних посад, передбаченою постановою Кабінету Міністрів України № 777, а з метою реалізації Міністром свого власного права призначати керівників підприємств, які належать до сфери управління міністерства, як це передбачено ст. 6 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» та Положенням про Міністерство інфраструктури, затвердженого Указом Президента України від 12 травня 2011 року № 581. Оскільки відповідачем не приймалось рішення про проведення конкурсу, відповідно відсутні підстави для твердження про порушення відповідачем компетенції.

В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представник позивача в судовому засіданні просив в задоволенні апеляційної скарги відмовити.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення осіб, які беруть участь у справі, перевіривши доводи апеляційної скарги матеріалами справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що на офіційному сайті Міністерства інфраструктури України 31.12.2014 р. оприлюднене оголошення щодо початку пошуку кандидатів на посади керівників Укрзалізниці, ДП «МА «Бориспіль», ДП «МА «Львів», зі змісту якого вбачається, що Мінінфраструктури спільно з експертами компаній Talent Advisors, ЕBS та Deloitte розпочато пошук кандидатів на зазначені посади. Прийом даних від кандидатів (резюме) стартував 31.12.2014 р. та тривав до 12.01.2015 р. включно (включаючи вихідні та святкові дні). Вимоги до резюме та інших документів наведені після оголошення за посиланнями. Зазначено, що відбір кандидатів відбуватиметься в кілька етапів, запропоновано особам, які бажають взяти участь у відборі, надіслати визначений пакет документів на електронну адресу. В оголошенні зазначено, що оцінювання, тобто попередній відбір, кандидатів проводитиметься експертною групою. Остаточний перелік фіналістів мав бути сформований та презентований на сайті Мінінфраструктури після оцінки усіх кандидатів. Також зазначено, що рішення про призначення керівника прийматиме Міністр інфраструктури після спілкування з кожним з кандидатів-фіналістів. Під час проведення якісної оцінки кандидатів використовуватиметься стандарт, розроблений на основі кращих світових та європейських практик державного управління. Його основними компонентами є компетенції: стратегічне бачення розвитку галузі, організаційне лідерство, управлінська ефективність, та вимоги до етики і цінностей: прагнення служити суспільству, порядність, чесність, відповідальність, професіоналізм тощо. В оголошенні зазначено, що задля прозорого та відкритого підбору кадрів міністерство залучило консалтингові компанії Talent Advisors, ЕBS та Deloitte, які безоплатно надають консультаційні послуги по організації процесу формування переліку та оцінки кандидатур відповідно до розробленої моделі компетенції, професійних, кваліфікаційних та етичних вимог.

17.01.2015 р. позивачем ОСОБА_3 з метою участі у відборі кандидатів на посаду генерального директора ДП «МА «Бориспіль» направлений пакет документів у встановлений в оголошенні спосіб. 29.01.2015 р. членом експертної групи, що проводить відбір, за допомогою електронної пошти повідомлено позивача про не проходження ним до другого етапу конкурсу.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з порушення Мініфраструктури встановленого законодавством порядку проведення конкурсного відбору керівників державних суб'єктів господарювання.

Колегія суддів вважає такий висновок необґрунтованим, з огляду на наступне.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що на офіційному сайті Міністерства інфраструктури України 31.12.2014 р. оприлюднене оголошення щодо початку пошуку кандидатів на посади керівників Укрзалізниці, ДП «МА «Бориспіль», ДП «МА «Львів», зі змісту якого вбачається, що Мінінфраструктури спільно з експертами компаній Talent Advisors, ЕBS та Deloitte розпочато пошук кандидатів на зазначені посади. Прийом даних від кандидатів (резюме) стартував 31.12.2014 р. та тривав до 12.01.2015 р. включно (включаючи вихідні та святкові дні).

У даному оголошенні наведені вимоги до резюме та інших документів (після оголошення за посиланнями).

Зазначено, що відбір кандидатів відбуватиметься в кілька етапів, запропоновано особам, які бажають взяти участь у відборі, надіслати визначений пакет документів на електронну адресу. В оголошенні зазначено, що оцінювання, тобто попередній відбір, кандидатів проводитиметься експертною групою. Остаточний перелік фіналістів мав бути сформований та презентований на сайті Мінінфраструктури після оцінки усіх кандидатів. Також зазначено, що рішення про призначення керівника прийматиме Міністр інфраструктури після спілкування з кожним з кандидатів-фіналістів. Під час проведення якісної оцінки кандидатів використовуватиметься стандарт, розроблений на основі кращих світових та європейських практик державного управління. Його основними компонентами є компетенції: стратегічне бачення розвитку галузі, організаційне лідерство, управлінська ефективність, та вимоги до етики і цінностей: прагнення служити суспільству, порядність, чесність, відповідальність, професіоналізм тощо. В оголошенні зазначено, що задля прозорого та відкритого підбору кадрів міністерство залучило консалтингові компанії Talent Advisors, ЕBS та Deloitte, які безоплатно надають консультаційні послуги по організації процесу формування переліку та оцінки кандидатур відповідно до розробленої моделі компетенції, професійних, кваліфікаційних та етичних вимог.

17.01.2015 р. позивачем ОСОБА_3 з метою участі у відборі кандидатів на посаду генерального директора ДП «МА «Бориспіль» направлений пакет документів у встановлений в оголошенні спосіб.

29.01.2015 р. членом експертної групи, що проводить відбір, за допомогою електронної пошти повідомлено позивача про не проходження ним до другого етапу конкурсу.

Правові основи управління об'єктами державної власності визначає Закон України «Про управління об'єктами державної власності», які відповідно до статті 1 цього Закону полягають у здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації

прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Відповідно до ст. 4 вказаного Закону Міністерство інфраструктури України є суб'єктом управління об'єктами державної власності.

Як встановлено у п. 1 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого Указом Президента України від 12 травня 2011 року № 581/2011, Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сферах авіаційного, автомобільного, залізничного, морського і річкового, міського електричного транспорту та у сферах використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, метрополітенів, дорожнього господарства, забезпечення підготовки та реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань і заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інших міжнародних спортивних подій, забезпечення безпеки руху, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства (центральний орган виконавчої влади у сфері транспорту, дорожнього господарства, туризму та інфраструктури).

Державне підприємство «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» відноситься до сфери управління Мініфраструктури відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 265 від 21.03.2011 р.

За приписами п. 4 та п. 21 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань призначають на посаду та звільняють з посади керівників державних підприємств, установ, організацій та господарських структур, укладають і розривають з ними контракти, здійснюють контроль за дотриманням їх вимог; організовують і проводять конкурси з визначення керівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки.

Мінінфраструктури згідно з пп. 5 п. 5 Положення про Міністерство інфраструктури України здійснює відповідно до законодавства функції з управління об'єктами державної власності, майном підприємств, установ, організацій, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за діяльністю господарських структур.

До повноважень Мінінфраструктури України відповідно до покладених на нього завдань належить утворення, ліквідація, реорганізація підприємства, установи та організації, затвердження їх положення (статути), в установленому порядку призначення на посади та звільнення з посад їх керівників, формування кадрового резерву на посади керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства (пп. 4.1.55 Положення по Мінінфраструктури).

До власних повноважень Міністра інфраструктури України відповідно до пп. 10 п. 10 Положення належить укладання та розірвання відповідно до законодавства контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Мінінфраструктури України.

Відповідно до підпункту "г" пункту 18 частини другої статті 5 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» Кабінетом Міністрів України постановою від 03.08.2008 р. № 777 затверджений Порядок проведення конкурсного відбору керівників державних суб'єктів господарювання (далі - Порядок № 777).

Пунктом 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин (грудень 2014 р. - січень 2015 р.) визначено, що рішення про необхідність проведення конкурсного відбору для призначення керівника державного суб'єкта господарювання приймається міністерством, Фондом державного майна, іншим органом, що здійснює управління об'єктами державної власності.

Згідно з пунктами 2-4 Порядку № 777 підставою для оголошення конкурсного відбору керівника підприємства (далі - конкурсний відбір) є рішення (наказ) міністерства, Фонду державного майна або іншого органу, до сфери управління якого належить підприємство (далі - орган управління), із зазначенням строку приймання заяв і проведення конкурсного відбору.

Для проведення конкурсного відбору орган управління утворює постійно діючу комісію (далі - комісія) у складі не менш як п'ять осіб і призначає її голову.

До складу комісії обов'язково включається представник Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної, Київської, Севастопольської міської держадміністрації за місцезнаходженням підприємства, а також представник господарської структури, що виконує функції з управління підприємством.

Члени комісії повинні мати кваліфікацію, необхідну для розгляду документів і пропозицій, внесених особами, що виявили бажання брати участь в конкурсному відборі (далі - претенденти), та його учасниками.

Комісія: оприлюднює оголошення про проведення конкурсного відбору (далі - оголошення) та його результати; приймає, реєструє та перевіряє на відповідність вимогам цього Порядку документи, подані претендентами; ухвалює рішення про допуск претендентів до конкурсного відбору або відхилення їх кандидатур; приймає і реєструє пропозиції, внесені учасниками конкурсного відбору; забезпечує відкритість конкурсного відбору та за результатами розгляду зазначених пропозицій визначає його переможця.

Як вбачається зі Статуту Держаного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль», нова редакція якого затверджена наказом Мінінфраструктури від 23.06.2011 р. № 179, керівництво аеропортом здійснює генеральний директор, який призначається уповноваженим органом управління шляхом укладання з ним контракту (п. 6.1 Статуту).

Відтак, на час розміщення на сайті Мінінфраструктури оголошення про початок пошуку кандидатів на посади керівників Укрзалізниці, аеропортів «Бориспіль» та «Львів» (31.12.2014 р.) у відповідача як органу, що здійснює управління об'єктами державної власності, був відсутній обов'язок проведення конкурсного відбору для призначення керівника державного суб'єкта господарювання, до повноважень відповідача належало прийняття рішення саме про необхідність проведення такого конкурсного відбору.

Обов'язковість призначення керівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки виключно за результатами конкурсного відбору встановлена постановою Кабінету Міністрів України № 777 від 03.08.2008 р. в редакції постанови № 53 від 14.01.2015 р.

Отже, у зв'язку з відсутністю у Статуті ДП «МА «Бориспіль» та в Порядку № 777 (в редакції, чинній на 31.12.2014 р.) імперативних приписів щодо обов'язкового призначення генерального директора за результатами проведення конкурсу, Міністерство інфраструктури України відповідно до наданої йому компетенції мало повноваження на призначення керівників суб'єктів господарювання, які входять до сфери управління Мінінфраструктури, без обов'язкового проведення конкурсного відбору.

Разом з тим, з обставин справи вбачається, що відповідачем в оголошенні від 31.12.2014 р. повідомлено про початок пошуку кандидатів на посади генеральних директорів суб'єктів господарювання, які входять до його сфери управління, а не про початок процедури конкурсного відбору, тому у відповідача були відсутні підстави для видання наказу (прийняття рішення) із зазначенням строку приймання заяв і проведення конкурсного відбору. Проведення відповідачем пошуку кандидатів на посади керівників державних підприємств, які входять до його сфери управління, ні в якому разі неможна ототожнювати з проведенням конкурсного відбору, який регламентується Порядком № 777.

Дії відповідача з пошуку кандидатів на посади керівників зазначених суб'єктів господарювання вчинені в межах компетенції Мінінфраструктури, до повноважень якого відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, належить в установленому порядку призначення на посади та звільнення з посад їх керівників, формування кадрового резерву на посади керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства (пп. 4.1.55 Положення по Мінінфраструктури).

Оскільки Міністерством не приймалось рішення про проведення конкурсного відбору на посади керівників зазначених вище суб'єктів господарювання, відповідно, є необґрунтованим висновок суду першої інстанції про порушення відповідачем процедури конкурсного відбору, підбору кадрів всупереч Порядку № 777, а тому є безпідставним задоволення позову в частині визнання протиправними дій Мінінфраструктури щодо пошуку кандидатів на посади генеральних директорів Укрзалізниці, ДП «МА «Бориспіль», ДП «МА «Львів» як такі, що вчинені в порушення Порядку № 777.

Також судова колегія вважає помилковим висновок суду першої інстанції про протиправність дій відповідача щодо не допуску позивача до участі у конкурсі на посаду генерального директора ДП «МА «Бориспіль», оскільки, як зазначено вище, такий конкурс не оголошувався та не проводився.

Що стосується позовних вимог в частині зобов'язання відповідача провести конкурс на посаду генерального директора ДП «МА «Бориспіль», колегія суддів вказує на наступне.

Як зазначено вище, Мінінфраструктури згідно з пп. 5 п. 5 Положення про Міністерство інфраструктури України здійснює відповідно до законодавства функції з управління об'єктами державної власності, майном підприємств, установ, організацій, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за діяльністю господарських структур.

До повноважень Мінінфраструктури України відповідно до покладених на нього завдань належить утворення, ліквідація, реорганізація підприємства, установи та організації, затвердження їх положення (статути), в установленому порядку призначення на посади та звільнення з посад їх керівників, формування кадрового резерву на посади керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства (пп. 4.1.55 Положення по Мінінфраструктури).

Відповідно до п. 2 Порядку № 777 в редакції, яка є чинною на час розгляду справи в суді першої інстанції та в суді апеляційної інстанції, підставою для оголошення конкурсного відбору керівника підприємства (далі - конкурсний відбір) є рішення (наказ) міністерства, Фонду державного майна або іншого органу, який виконує функцію з управління підприємством (далі - суб'єкт управління), із зазначенням строку приймання заяв і проведення конкурсного відбору, яке приймається не пізніше ніж через 10 днів після відкриття вакансії керівника підприємства (для підприємств, функції з управління якими виконує Кабінет Міністрів України, - рішення Кабінету Міністрів України).

Тобто, оголошення конкурсного відбору керівника підприємства є виключною компетенцією міністерства, до сфери управління якого належить суб'єкт господарювання, тому зобов'язання відповідача вирішити питання щодо призначення та проведення конкурсу на посаду генерального директора ДП «МА «Бориспіль» відповідно до вимог Порядку № 777, не узгоджується з компетенцією суду. Прийнявши таке рішення, суд першої інстанції фактично перебрав на себе повноваження відповідача, що є неприпустимим.

Сукупність зазначених обставин дає підстави для висновку про необґрунтованість позовних вимог, у зв'язку з чим позов задоволенню не підлягає.

З урахуванням викладеного колегія суддів дійшла висновку, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, постанова прийнята з порушенням норм матеріального права, що є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення.

Керуючись ст. ст. 8, 9, 10, 11, 159, 160, 195, 198, 202, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2015 р. в справі № 804/3044/15 задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2015 р. в справі № 804/3044/15 за позовом ОСОБА_3 до Міністерства інфраструктури України про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії скасувати.

Постановити в справі № 804/3044/15 нову постанову.

В задоволенні позову ОСОБА_3 до Міністерства інфраструктури України про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі.

Повний текст постанови складений 04.09.2015 р.

Головуючий: В.А. Шальєва

Суддя: С.В. Білак

Суддя: Н.А. Олефіренко