Ухвала суду № 47786422, 29.07.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"29" липня 2015 р. м. Київ К/800/19529/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Кравцова О.В., Леонтович К.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Приват-МДМ" (далі також - ТОВ "Приват-МДМ", Товариство) до Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області (далі також - Інспекція) про визнання дій неправомірними та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Приват-МДМ" - Мукомела Анатолія Петровича на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 09 лютого 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року,

у с т а н о в и л а :

У листопаді 2014 року ТОВ "Приват-МДМ" звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області про визнання дій неправомірними та скасування наказу.

В обґрунтування вимог позивач зазначав, що на підставі наказу Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області про проведення позапланової перевірки №1355 від 30 вересня 2014 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "Приват-МДМ" про використанні земель на території Дзигівської сільської ради Ямпільського району Вінницької області.

За результатами перевірки відповідачем складено акт обстеження земельної ділянки № 81/14 від 22 жовтня 2014 року та акт перевірки № 635/14 від 22 жовтня 2014 року (уніфікована форма), якими встановлено порушення ТОВ "Приват-МДМ" вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України та статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" у зв'язку з використанням земельних ділянок загальною площею 18,6 га за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності відповідного правочину щодо такої земельної ділянки.

На підставі висновків вищевказаних актів 22 жовтня 2014 року відповідачем винесено припис № 000202/14 та 23 жовтня 2014 року оформлено протокол №000233/14 про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 КУпАП, щодо директора ТОВ "Приват-МДМ" ОСОБА_2

В подальшому, за результатами розгляду цього протоколу відповідачем прийнято постанову від 06 листопада 2014 року № 180/14, якою справу про адміністративне правопорушення закрито. При цьому матеріали справи передано до СВ Ямпільського РВ УМВС України у Вінницькій області.

Позивач вважає протиправними дії відповідача щодо проведення перевірки, в зв'язку з чим просить визнати протиправним та скасувати наказ про проведення позапланової перевірки від 30 вересня 2014 року №1355, зважаючи на те, що відповідачем було порушено порядок проведення позапланових перевірок з питань дотримання вимог земельного законодавства, оскільки така перевірка здійснена без належної правової підстави та за відсутності дозволу Кабінету Міністрів України чи відповідного рішення суду на її проведення.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 09 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.

У своїй касаційній скарзі Товариство, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

Касаційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких підстав.

Згідно з частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправними дій Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області щодо проведення позапланової перевірки, визнання протиправним та скасування наказу про проведення позапланової перевірки від 30 вересня 2014 року №1355.

Колегія суддів з такими висновками судів попередніх інстанції не погоджується, виходячи з такого.

Частиною першою статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до п.1, 3 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 (далі - Положення), державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрі України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Основним завданням Держсільгоспінспекції України є, зокрема, реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Відповідно до покладених завдань Держсільгоспінспекція України організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель (пп.1 п.4 Положення).

Згідно з п.5 Положення Держсільгоспінспекція України її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Таким чином, проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства належить до компетенції Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29 вересня 2014 року старшим слідчим СВ Ямпільського РВ УМВС України у Вінницькій області направлено на адресу Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області постанову від 29 вересня 2014 року про призначення позапланової перевірки ТОВ "Приват-МДМ" щодо законності використання земель належних КЕВ м. Вінниці, що знаходяться на території Дзигівської сільської ради Ямпільського району Вінницької області.

На виконання постанови старшого слідчого СВ Ямпільського РВ УМВС України у Вінницькій області від 29вересня 2014 року в.о. начальника Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області видано наказ №1355 від 30 вересня 2014 року про проведення позапланової перевірки ТОВ "Приват-МДМ".

Інспекцією було проведено перевірку дотримання Товариством вимог земельного законодавства, за результатами якої складено акт обстеження земельної ділянки № 81/14 від 22 жовтня 2014 року та уніфіковану форму акту перевірки № 635/14 від 22 жовтня 2014 року.

Перевіркою встановлено порушення ТОВ "Приват-МДМ" вимог статей 125, 126 Земельного кодексу України та статті 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" у зв'язку з використанням земельних ділянок загальною площею 18,6 га за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності відповідного правочину щодо такої земельної ділянки.

Інспекцією винесено припис №000202/14 від 22 жовтня 2014 року, яким позивача зобов'язано у 30-денний термін звільнити самовільно зайняту земельну ділянку або оформити на неї правовстановлюючі документи.

Разом з тим, державним інспектором сільського господарства у Вінницькій області Баранюк О.Б. відносно директора ТОВ "Приват-МДМ" ОСОБА_2 складено протокол про адміністративне правопорушення № 000233/14 від 23 жовтня 2014 року за вчинення правопорушення, передбаченого статтею 53-1 КУпАП (самовільне зайняття земельної ділянки).

Відповідно до постанови Інспекції №180/14 від 06 листопада 2014 року справу про адміністративне правопорушення відносно директора ТОВ "Приват-МДМ" ОСОБА_2 закрито, а матеріали справи передано до СВ Ямпільського РВ УМВС України у Вінницькій області.

В обґрунтування позовних вимог та вимог касаційної скарги позивач зазначає, що проведення позапланової перевірки щодо нього здійснено відповідачем з порушенням вимог статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки у переліку підстав для проведення позапланової перевірки не передбачено такої підстави як постанова слідчого.

Також позапланову перевірку ТОВ "Приват-МДМ" відповідачем було проведено за відсутності згоди центрального органу виконавчої влади на її проведення та всупереч мораторію на перевірки, який закріплено у статті 31 Закону України від 16 січня 2014 року №719-VІІ "Про Державний бюджет України на 2014 року", із змінами, внесеними Законом України від 31 липня 2014 року № 1622-VІІ "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" та Постанові Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408, а також за відсутності відповідного рішення суду.

Колегія суддів такі доводи позивача вважає обґрунтованими виходячи з наступного.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) перелік підстав для здійснення позапланових заходів є вичерпним і такими підставам можуть бути:

- подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

- виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;

- перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

- обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

- неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

- настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Частиною другою статті 6 Закону № 877-V передбачено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позапланова перевірка дотримання ТОВ "Приват-МДМ" вимог земельного законодавства проведена відповідачем на підставі постанови слідчого СВ Ямпільського РВ УМВС України у Вінницькій області від 29 вересня 2014 року, прийнятої в межах кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12014020370000339 від 27 вересня 2014 року, а також виданих на її виконання наказу Інспекції № 1355 від 30 вересня 2014 року "Про проведення позапланової перевірки" та направлення на проведення перевірки № 1036 від 06 жовтня 2014 року.

За змістом вищевказаної постанови у кримінальному провадженні №12014020370000339 слідчим призначено перевірку Товариства щодо законності використання земель, належних КЕВ м. Вінниці, що знаходяться на території Дзигівської сільської ради Ямпільського району Вінницької області, із залученням спеціалістів Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області.

Отже, у даному випадку фактичною підставою для проведення позапланового заходу з питань дотримання ТОВ "Приват-МДМ" вимог земельного законодавства було рішення посадової особи органу досудового розслідування.

Так, статтею 40 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) передбачено, що слідчий несе відповідальність за законність та своєчасність здійснення процесуальних дій.

Згідно п.п. 4, 5 частини 2 вказаної статті слідчий уповноважений призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом, звертатися за погодженням із прокурором до слідчого судді з клопотаннями про застосування заходів забезпечення кримінального провадження, проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій.

Нормами КПК закріплено вичерпний перелік процесуальних дій, проведення яких потребує прийняття рішення слідчим суддею.

Отже в даному випадку, для призначення позапланової перевірки слідчий за погодженням із прокурором мав звернутися до слідчого судді з відповідним клопотанням.

Статтею 31 Закону України від 16 січня 2014 року № 719-VІІ "Про Державний бюджет України на 2014 рік", із змінами, внесеними Законом України від 31 липня 2014 року №1622-VІІ "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня-грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

На виконання зазначених положень закону Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову від 13 серпня 2014 року № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами", пунктом 1 якої установлено, що надання дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців державними інспекціями та іншими контролюючими органами за переліком згідно з додатком (за винятком перевірок стану підготовки до роботи енергетичних об'єктів суб'єктів електроенергетики та суб'єктів відносин у сфері теплопостачання) здійснюється шляхом прийняття відповідного розпорядження.

Згідно з п. 2 цієї ж Постанови надання дозволу на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців не потребується у разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України.

Отже, висновок суду першої інстанції, про те що оскільки перевірка ТОВ "Приват-МДМ" з питань дотримання вимог земельного законодавства здійснювалася відповідачем на вимогу слідчого (постанова від 29 вересня 2014 року) в рамках кримінально-процесуального закону, передбачений статтею 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" мораторій на проведення перевірок контролюючими органами протягом серпня-грудня 2014 року на такий позаплановий захід не поширюється і дозвіл Кабінету Міністрів України на його здійснення не потребується, є помилковим.

Вінницький апеляційний адміністративний суд, який переглянув постанову суду першої інстанції, на зазначені порушення уваги не звернув та не виправив їх.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного суду України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Отже без повного і всебічного з'ясування обставин справи, а також надання ним належної оцінки з урахуванням вищезазначених норм матеріального права, прийняті у цій справі судові рішення не можуть вважатися законними і обґрунтованими.

За встановленим частиною другою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України правилом, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки для вирішення цього спору необхідно встановлювати нові обставини, чого відповідно до частини першої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України не може робити суд касаційної інстанції, справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 159, 222, 223, 227, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу представника Товариства з обмеженою відповідальністю "Приват-МДМ" - Мукомела Анатолія Петровича задовольнити частково.

Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 09 лютого 2015 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О.В. Кравцов

К.Г. Леонтович