Постанова № 46796735, 07.07.2015, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 липня 2015 року ЧернігівСправа № 751/5072/15-а

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Соломко І.І.,

за участю секретаря Терехової Н.В.,

позивача ОСОБА_1,

представника позивача ОСОБА_2,

представника відповідачів ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради про визнання протиправними та скасування подання, розпорядження, щорічної оцінки та стягнення моральної шкоди, -

В С Т А Н О В И В:

До Чернігівського окружного адміністративного суду передана справа за позовом ОСОБА_1 (далі- позивач) до Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, в якому позивач просить суд:

- визнати протиправним та скасувати подання Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 31.01.2015 № 01-20/22 як підставу притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача;

- визнати протиправним та скасувати Розпорядження Чернігівської міської ради від 31.01.2015 № 21-рос про застосування до позивача заходу дисциплінарного впливу-затримання на один рік (до 01.02.2016) присвоєння чергового 10 (десятого) рангу посадової особи місцевого самоврядування;

- визнати протиправною та скасувати щорічну оцінку виконання начальником відділу містобудівного кадастру управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради посадових обовязків і завдань у 2014 році як безпідставну;

- стягнути з Чернігівської міської ради на користь позивача моральну шкоду в розмірі 100000,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що застосування до неї заходу дисциплінарного впливу у вигляді затримання на один рік (до 01.02.2016) присвоєння чергового 10 (десятого) рангу посадової особи місцевого самоврядування проведено з порушенням процедури, встановленої чинним законодавством України.

В судовому засіданні позивач та представник позивача заявлені позовні вимоги підтримали у повному обсязі та просили їх задовольнити, посилаючись на доводи, які викладені в позовній заяві.

Представник відповідачів в судовому засіданні позовні вимоги не визнав та просив в їх задоволенні відмовити повністю. Згідно наданих до суду письмових заперечень пояснив, що оскаржуване в даній справі розпорядження Чернігівської міської ради є цілком законними та обґрунтованим, прийнятим відповідно до вимог чинного законодавства України, а позовні вимоги щодо визнання протиправними та скасування подання Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 31.01.2015 № 01-20/22 та щорічної оцінки позивача не є рішеннями в розумінні статті 17 КАС України.

Заслухавши пояснення позивача, представника позивача та представника відповідачів, розглянувши матеріали справи, дослідивши зібрані по справі докази окремо та в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, судом встановлено наступне.

ОСОБА_1 працює на посаді начальника відділу містобудівного кадастру Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради з 01.02.2013 та має 11 (одинадцятий) ранг посадової особи місцевого самоврядування, що підтверджується копією трудової книжки серії БТ-І № 8293262 (а.с.98).

30.01.2015 на імя начальника Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради ОСОБА_4 подано колективне звернення працівників Управління архітектури та містобудування міської ради, в якому зазначено, що ОСОБА_1 своєю поведінкою і необґрунтованими доповідними записками з наклепами на співробітників управління постійно проявляє неповагу до колективу управління, дестабілізує його діяльність та принижує гідність працівників управління, тому просять застосувати до ОСОБА_1 такий захід дисциплінарного впливу як затримка присвоєння чергового рангу посадової особи місцевого самоврядування (а.с.120-121).

31.01.2015 начальником Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради ОСОБА_4 подано міському голові подання про затримку присвоєння чергового рангу позивачу, в якому вказано, що позивач проявила себе як працівник, який не здатний вирішувати професійні завдання самостійно і постійно потребує сторонньої допомоги, не може організувати і контролювати роботу свого відділу, результати її роботи потрібно постійно виправляти. В спілкуванні з колективом допускає елементи нетактовної і зухвалою поведінки, систематично порушує правила внутрішнього трудового розпорядку та етики поведінки. З цих підстав вносить пропозицію застосувати до ОСОБА_1 такий захід дисциплінарного впливу як затримка на один рік присвоєння їй чергового 10 (десятого) рангу посадової особи місцевого самоврядування (а.с.119).

31.01.2015 розпорядженням Чернігівської міської ради № 21-рос до ОСОБА_1 застосовано захід дисциплінарного впливу - затримання на один рік (до 01.02.2016) присвоєння чергового 10 (десятого) рангу посадової особи місцевого самоврядування. Як на підставу для прийняття вказаного розпорядження, Чернігівська міська рада посилається на неналежне виконання позивачем посадових обовязків і завдань, повязаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування (а.с.123).

Надаючи правову оцінку спірним відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з таких положень законодавчих актів.

Засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі-Закон №280/97-ВР).

Частиною другою статті 74 Закону 280/97-ВР зазначено, що підстави, види і порядок відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно частини першої статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-ІІІ правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», цим та іншими законами України. На посадових осіб органу місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Статтею 19 цього Закону передбачено, що організація навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, просування їх по службі, визначення тривалості робочого часу, порядку здійснення ними службових відряджень та відшкодування витрат на ці відрядження, а також особливості їх дисциплінарної відповідальності, вирішення інших питань, пов'язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

Розділом УІІ «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України «Про державну службу» передбачено, що дія Закону України «Про державну службу» поширюється на органи і посадових осіб місцевого самоврядування в частині, що не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», цьому Закону та іншим законам України, що регулюють діяльність місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 14 Закону України «Про державну службу України», дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

- попередження про неповну службову відповідність;

- затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

З аналізу наведеної норми вбачається, що за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків передбачена дисциплінарна відповідальність.

Порядок застосування таких заходів впливу в Закону України «Про державну службу України» не передбачено.

У разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини відповідно до частини сьомої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).

Приписи законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про державну службу» передбачають можливість поширення на службові відносини трудового законодавства. У зв'язку з цим, суд виходить з того, що при вирішенні публічного спору пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.

Оскільки норми спеціальних законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», Закону України «Про державну службу» не регулюють порядок застосування заходів дисциплінарного впливу, суд застосовує у спірних правовідносинах норми трудового законодавства.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що у даному випадку застосування до позивача дисциплінарного впливу є видом дисциплінарної відповідальності, а тому повинно було б здійснюватися з дотриманням вимог статей 147-149 КЗпП, який регламентує порядок притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності, із взяттям пояснень по суті допущеного порушення і дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, з'ясування, в чому конкретно проявилось неналежне виконання позивачем посадових обовязків і завдань та підтверджено відповідними доказами, чи могло воно бути підставою для застосування такого виду дисциплінарного впливу як позбавлення у присвоєнні чергового рангу за ст. 14 Закону України «Про державну службу».

Частиною першою статті 147-1 Кодексу законів про працю України передбачено, що дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника.

Згідно положень статті 148 Кодексу законів про працю України дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

При цьому, зазначена стаття передбачає обчислення місячного строку для застосування стягнення з дня виявлення не факту (дії, бездіяльності), а саме проступку. Виявлення проступку означає не тільки виявлення факту (дії), але і встановлення працівника, який порушив трудові обов'язки, характеру порушення, шкідливих наслідків правопорушення, причинного зв'язку між правопорушенням та шкідливими наслідками, вини працівника. Це дає деяку можливість власникові для продовження терміну, протягом якого він може застосовувати стягнення.

Посилання представника відповідачів як на підставу правомірності оскаржуваного рішення на те, що позивач систематично порушує правила внутрішнього розпорядку, про що складені акти про запізнення на роботу від 24.10.2013р., 08.11.2013р.,14.11.2013р., (а.с.134-136), судом до уваги не приймається, оскільки вказані акти складені у 2013 році, а оскаржуване розпорядження № 21-рос видано 31.01.2015. Тобто, з дня складання вищевказаних документів минуло більше року, отже, термін для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності вже минув.

Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 №3723-ХІІ визначені основні обов'язки державних службовців, серед інших, є: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі (ст. 10 Закону).

Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції (ст. 11 Закону № 3723).

В розділі 2 Посадової Інструкції начальника відділу містобудівного кадастру управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, затвердженої начальником Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради ОСОБА_4 та погодженої заступником міського голови від 01.02.2013 року, визначено завдання та обовязки начальника (а.с.16).

В спірному розпорядженні від 31.01.2015 № 21-рос вказано, що ОСОБА_1 застосовано захід дисциплінарного впливу за неналежне виконання позивачем посадових обовязків і завдань, повязаних з проходженням служби в органах місцевого самоврядування.

Слід відзначити, що в ході судового розгляду справи представником відповідачів не надано доказів, які б підтверджували виявлення факту (дії) неналежного виконання позивачем своїх обовязків, визначених Посадовою Інструкцією.

Посилання представника відповідачів як на підставу правомірності оскаржуваного рішення на подання від 31.01.2015 № 01-20/22, колективне звернення від 30.01.2015 та щорічну оцінку виконання посадовою особою місцевого самоврядування посадових обовязків і завдань за 2014 рік, суд вважає необґрунтованими, оскільки з вказаних документів не вбачається, коли та в чому конкретно виразилось неналежне виконання своїх обовязків позивачем, а інших доказів для встановлення та дослідження факту неналежного виконання позивачем службових обов'язків відповідачами суду не надано.

Також суд вважає за необхідне зазначити, що статтею 149 КЗпП України передбачено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення, проте такі докази відсутні.

Крім того, Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 13.06.2000 року № 950 передбачено, що стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування може бути проведено службове розслідування, зокрема, у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, порушення етики поведінки, тощо.

Таким чином, проведення службового розслідування пов'язано з перевіркою інформації про невиконання або неналежне виконання посадовою особою під час службової діяльності вимог законодавства України, порушення етики поведінки, тощо.

Судом встановлено, що по факту неналежного виконання позивачем службових обовязків службове розслідування не проведено. Таким чином, внаслідок таких дій відповідачами порушено право позивача пояснювати факти, дії, робити заяви, подавати відповідні документи та порушувати клопотання про залучення нових документів, вимагати додаткового вивчення пояснення осіб, причетних до справи тощо.

Наведене свідчить, що Чернігівська міська рада прийшла передчасного висновку про наявність підстав для застосування до позивача заходу дисциплінарного впливу у вигляді затримання на один рік (до 01.02.2016) присвоєння чергового 10 (десятого ) рангу посадової особи місцевого самоврядування.

Частиною другою статті 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) напідставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Також, суд звертає увагу на те, що відповідно до частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Таким чином, особливістю адміністративного судочинства є те, що тягар доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.

За сукупністю наведених обставин, враховуючи, що представником відповідачів в ході судового засідання не було доведено належними доказами факту неналежного виконання позивачем своїх обовязків, визначених Посадовою інструкцією, суд приходить до висновку про протиправність оскаржуваного розпорядження та його скасування, а відтак позов в цій частині підлягає задоволенню.

Щодо позовних вимог про визнання протиправними та скасування подання Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 31.01.2015 № 01-20/22 та щорічної оцінки виконання позивачем посадових обовязків і завдань у 2014 році, то суд зазначає таке.

Подання про затримку присвоєння чергового рангу та щорічна оцінка виконання посадовою особою місцевого самоврядування посадових обовязків і завдань носять інформаційний характер, а тому не є правовим документом, який встановлює відповідальність позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії в розумінні частини першої статті 17 КАС України. Вказані документи є носієм доказової інформації, на підставі якого приймається відповідне рішення, а тому оцінка цих документів може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі таких документів.

Обов'язковою ознакою рішення суб'єкта владних повноважень, яке може бути оскаржено до суду є те, що воно безпосередньо породжує певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у щорічній оцінці позивача та поданні від 31.01.2015, не породжують обов'язкових юридичних наслідків, а відтак не є рішенням суб'єкта владних повноважень в розумінні статті 17 КАС України, не зумовлює виникнення, зміну або припинення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота яких перевірялася, тому не можуть бути предметом судового спору.

Відповідно до чинного законодавства згідно пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Враховуючи викладене, суд вважає, що оскаржуване подання про застосування заходу дисциплінарного впливу та щорічна оцінка виконання особою місцевого самоврядування посадових обовязків і завдань не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому викладена в них інформація не може бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Вказані документи є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення, а тому оцінка таких документів може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішень.

З огляду на наведене, суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови в задоволенні даної частини позовних вимог через недоведеність позивачем факту порушення його прав та інтересів.

З приводу вимоги ОСОБА_1 про стягнення з Чернігівської міської ради моральної шкоди у розмірі 100000,00 грн., суд зазначає, що відповідно до абзацу 2 пункту 5 Постанови Пленуму Верховного суду України №4 від 31 березня 1995 року «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди», до загальних підстав цивільно-правової відповідальності обов'язковому з'ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправними діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Суд, зокрема, повинен з'ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіянні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.

Наявність моральної шкоди доводить потерпіла особа, зазначаючи у позовній заяві, які негативні наслідки мають місце, у чому саме полягають моральні втрати, чим обґрунтовано розмір їх відшкодування. Письмовими доказами на ствердження наявності моральної шкоди можуть бути, зокрема, медичні довідки про виникнення захворювання чи інше погіршення стану здоров'я у зв'язку з хвилюваннями, спричиненими посяганням на права потерпілого; висновки лікарів чи медичних комісій про ступінь втрати працездатності, про необхідність проведення хірургічної операції; довідки про відрахування з вузу тощо.

У документі медичного характеру має бути зазначено, коли виникло захворювання, в результаті чого, чи могло воно стати наслідком психічних переживань через порушення конкретного права, мало місце погіршення загального стану чи сталося загострення хронічної хвороби у визначений період часу тощо.

Факт завдання моральної шкоди може бути підтверджений також показаннями свідків, зокрема, про важкий душевний стан потерпілого, спричинений правопорушенням, його переживання, хвилювання, зміни в самопочутті, загальному душевному настрої тощо, стані здоров'я, способі життя, спілкування, звичках, працездатності.

Верховний суд України в своїй Постанові Пленуму від 31.03.1995 року №4 "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди" (п.4) зазначає, що у позовній заяві про відшкодування моральної (немайнової) шкоди має бути зазначено, в чому полягає ця шкода, якими неправомірними діями чи бездіяльністю її заподіяно позивачеві, з яких міркувань він виходив, визначаючи розмір шкоди, та якими доказами це підтверджується.

Відповідно до статей 11, 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно статті 86 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Оскільки позивачем не надано жодних доказів щодо заподіяння йому моральної шкоди, суд позбавлений можливості задовольнити вказану вимогу.

Питання про розподіл судових витрат у справі вирішується судом відповідно до вимог ст.ст.87, 92, 94 КАС України.

Судом задоволено одну з чотирьох позовних вимог. Таким чином, сума судових витрат, яку слід стягнути з Державного бюджету України на користь позивача у зв'язку з частковим задоволенням адміністративного позову становить 104,81грн. (419,24 грн./4=104,81грн).

На підставі викладеного, керуючись ст. 69,71, 94,158,160 - 163 та 167 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернігівської міської ради від 31.01.2015 № 21 - рос в частині застосування до ОСОБА_1 заходу дисциплінарного впливу - затримання на один рік (до 01.02.2016) присвоєння чергового 10 (десятого) рангу посадової особи місцевого самоврядування.

В решті позовних вимог відмовити.

Повернути з Державного бюджету України (р/р 31216206784002 в ГУДКС України в Чернігівській області, МФО 853592, код 38054398) на користь ОСОБА_1 (код ЄДРПОУ НОМЕР_1) судові витрати в розмірі 104,81 грн

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

СуддяІ.І. Соломко